美国儿童福利政策变革与儿童保护制度——从“自由放任”到“回归家庭”

三、结语与借鉴

美国儿童福利政策变革更深刻的意义体现为它是国家干预主义下的一种理性回归，也是儿童福利由最初明显的残补性政策逐步向预防性政策过渡的一种体现。在这一变革推动下，美国的儿童保护与福利体系确立了以家庭为核心的理念，通过针对困难家庭的救助、家庭强化、维持家庭稳定与完整等一系列政策与项目完善家庭功能与环境，以期从源头上预防弱势儿童群体的产生，而并非单纯的“头痛医头、脚痛医脚”。诚然，在对美国儿童福利政策与保护制度进行梳理与评价的同时，我们最关心的是这一理念或方式能否被我国也借鉴一二？在我国，随着社会的转型与变迁使得流浪儿童、留守儿童、遭受家庭暴力儿童等弱势儿童群体也越来越多地显现，仅针对孤残儿童的传统社会救助体系已经无法承载和解决当前面临的社会问题。2013年提出的“建立适度普惠型儿童福利制度”更标志着中国的儿童福利制度已经进入了前所未有的变革时代。在这一契机下，美国近百年儿童福利政策的变革与成熟的儿童保护制度恰好可为我们提供有益借鉴。

1.保障孤残儿童救助基础上，逐步开展多层级救助。

从美国儿童福利政策的演变历程可以看出，其制度范围不断地扩大：由最初的孤儿、流浪儿童扩展到救助在原生家庭无法获得适当照料的遭受虐待与忽视儿童。对比我国当前的儿童救助制度，救助对象仍主要集中于孤儿和残疾儿童两大主体，对其它弱势儿童群体鲜有涉猎，如：大量农村留守儿童、服刑人员未成年子女以及遭受隐性家庭虐待与忽视的儿童。我们必须承认，弱势儿童与其他弱势群体相比，有其特殊性：一是由于儿童不具备独立行为能力，没有经济来源，受家庭环境影响巨大，来自问题家庭、贫困家庭的儿童生存状况多半堪忧，儿童救助不能局限于儿童个人；二是儿童的发展决定国家未来，与当前迫切需要解决的养老、医疗等社会问题相比，弱势儿童救助是更具长远时效性的重要举措，不容忽视。弱势儿童群体能否获得健康发展不仅关乎其个体的利益，更是关乎整个社会未来稳定与健康发展的重要因素。因而，为实现建立适度普惠型儿童福利制度的目标，我们应该立足现有制度，在重点保障孤残儿童救助的基础上，逐步扩大制度的涵盖范围，开展多层级救助。所谓“多层级”，至少应包含以下三方面内涵：一是弱势儿童救助范围多层级，从现有的孤儿、残疾儿童逐步扩展到困境家庭与问题家庭儿童，如前文提到的留守儿童与遭受虐待与忽视儿童等，把更多需要救助的儿童纳入到福利体系；二是救助对象多层级，由于儿童的特殊性，弱势儿童救助应分为针对儿童本身的救助、所在贫困或问题家庭的救助及其生活社区环境救助三个层级，多方面改善弱势儿童生存的不利条件，从源头上降低弱势儿童的产生；三是救助目标多层级，救助目标应从保障儿童基本生活逐步提高到保障儿童受教育、健康、安全等多方面权益，全方位促进儿童的健康发展。

2.发挥政府在儿童救助领域的主导地位，从政策与资金两方面加强支持力度。

在儿童福利政策变革中，美国政府的角色经历了由自由放任到全面担责的转变，体现在法律制定、资金支持、制度监督等各个方面。尽管我们并不推崇国家大包大揽的福利模式，但不可否认，在儿童救助与福利领域，政府的主导作用是不可或缺的。而我国政府在这一方面的主导功能明显不足，从了导致了儿童救助乃至福利事业发展缺乏整体规划和指导，不利于进一步开展。首先，从政策法律的角度来看，尽管我国近年来相继出台了一系列关于加强孤儿最低生活保障、救助流浪乞讨儿童以及规范儿童家庭寄养等方面的政策法规，但总体来说政策指向较为分散，尚未形成关于儿童救助乃至儿童福利的整体立法，对诸如当前凸显的农村留守儿童等弱势儿童群体也未涉及，缺乏统一规划。此外，由于政策多停留于宏观指导层面，在实践过程中缺乏具体的操作细则，也使政策执行难免存在偏差。因而，我国政府在未来儿童救助的工作中应进一步加强立法规划，以法律和政策的力量切实引导和推动实际工作的开展。其次，在资金方面，我国政府财政预算缺乏用于儿童救助的专项经费，对儿童的救助常与以家庭为单位的最低生活保障救助等混为一谈，且由于资源和财政划拨方式等限制，儿童救助的资金多存在缺口，以专项计划资金方式划拨的经费也多欠缺稳定性。以儿童福利院救助经费为例，我国儿童福利院基本采取市级政府全额拨款模式，导致因市级政府财政水平参差不齐不同地区福利院儿童养育条件水平不一。因此，从我国儿童救助乃至儿童福利事业未来整体发展的长远角度，儿童救助应该处于独立的地位，政府须在政策和资金两方面承担起主导责任。

3.明确家庭对于弱势儿童救助的核心地位，注重预防性服务提供。

美国儿童福利与保护制度经过百年的发展最终形成了明确的政策指向，进一步肯定了家庭对于保护弱势儿童的核心地位。美国的实践告诉我们，儿童救助不仅仅是钱的问题，单纯依靠发放救济金或提供替代性服务的残补性救助方式无法从根本上解决问题，这一经验也应成为我国未来弱势儿童救助工作中不可或缺也不容忽视的重要理念。一方面，儿童的成长依赖家庭，因而弱势儿童群体的产生多是由于贫困家庭或问题家庭造成的，家庭是产生也是救助儿童的根源；另一方面，由于家庭是儿童的最佳成长环境，对弱势儿童的救助一定要注重维持其家庭环境的完整与良好，并尽量为儿童提供永久性的家庭安置，以符合儿童的最大利益。因此，在未来的儿童救助工作中，我们首先应注重预防性服务的提供，加强对拥有未成年子女困境家庭的政策支持，通过在教育、医疗、生活救助等方式减轻困境家庭的负担，从而避免由于家庭贫困等问题被动造成弱势的儿童产生。其次，对于失去家庭或是无法在原生家庭中获得良好照顾的儿童，政府应该为其提供替代性的家庭照顾服务，并尽可能促进其获得永久性的家庭安置，如：推动亲属收养以及使儿童福利机构或寄养家庭中的儿童以收养的方式回归家庭等。

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