中国特色新型城镇化建设路径

[摘 要] 走中国特色新型城镇化道路是当前我国经济社会发展的一项重大战略部署。我国城镇化发展中存在着人口城镇化不彻底、土地城镇化快于人口城镇化、中小城市发展机会不均等、服务业发展滞后等主要问题。我国城镇化发展所面临的国际国内形势正发生着深刻的变化，推动城镇化发展方式转变刻不容缓，因此，必须要处理好政府与市场、城镇与农村等七方面关系，并从推进户籍制度、城乡用地制度、行政区划管理、投融资体制、公共服务等方面改革的角度，设计推进中国特色新型城镇化道路的具体路径。

[关键词] 新型城镇化；转变发展方式；改革

[中图分类号] D60 [文献标识码] A

党的十八大把城镇化发展推到了一个新的战略高度，最近中共中央、国务院也发布了《国家新型城镇化规划》，积极稳妥推进城镇化是保障改善民生的主要举措，是加快经济发展方式转变的战略重点，是实现城乡一体化发展的强劲动力，也是推动社会和谐稳定的重要手段。准确把握当前推进城镇化发展所面临的问题，正确认识城镇化发展所处的阶段特征，明确城镇化发展的总体思路和目标任务，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大意义。

一、为什么要走新型城镇化道路

改革开放三十多年来，我国城镇化进程取得了明显的进展。1978年到2012年，我国城镇人口总量从1.7亿增加到7.1亿，城镇人口比重由17.9%提高到52.6%。2012年我国城市总数657个，小城镇19881个，城镇体系逐步完善。大规模的农民进城务工就业，改变了亿万农民的命运，为经济发展注入了强大动力，有效地支撑了工业化快速发展，有力地推动国家现代化进程。在过去30年时间内，我国完成了西方发达国家经历上百年时间才走过的进程，为走出一条有中国特色的城镇化道路进行了探索实践，但是也存在一些不容忽视的问题。

1.人口城镇化不彻底。户籍制度改革进展缓慢，加剧了人口城镇化滞后的现象。一是城镇常住人口中包含了大量农民工。2012年，我国7.12亿城镇人口中包含约2.34亿在城镇居住6个月以上的农业户籍人口。二是城镇间流动人口问题日益突出。据统计局数据推算，2012年我国城镇间流动人口总量达7300万，他们大多文化水平较高，有网络话语权。三是大量农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务， 2012年外出农民工缴纳养老、医疗保险的比例仅14.3%和16.9%。他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会和谐稳定，也影响了内需的充分释放。

2.城乡用地集约程度不高。一是城镇建设用地对农村土地采取行政性征用、一次性土地出让的方式客观上刺激了城镇用地快速扩张的短期行为。同时在GDP导向的政绩考核压力下，政府不计土地成本进行招商引资，带来工业用地强度普遍不高，助长了城镇粗放用地。2000～2010年全国人均工矿用地从130平米，提高到142平米。[1]二是农村宅基地配置缺乏有效退出机制，福利化倾向严重，导致农村一户多宅、宅基地闲置、建新不拆旧的现象普遍存在。2000～2010年我国农村人口减少了1.37亿，但村庄用地却从2.17亿亩上升为2.21亿亩。

3.中小城市发展机会不均等。我国现行城镇管理体制下，行政等级越高的城市掌控的分配公共资源的权力越大，公共资源也偏向于行政等级高的城市，主要表现在两个方面：一是财政支出集中在高等级城市。2011年我国地级以上城市市辖区地方财政收入占全国比重为28.5%，而支出占35.1%，从总量看支出比收入高近9000亿。二是用地指标集中在高等级城市。从调研来看，一些省会城市的用地指标接近全省一半，到地级城市大约可以分到一万亩，到县也就几百亩。这直接带来地级以上城市建成区的快速增长，2000～2011年，我国地级城市建成区面积增长了1.29倍，而同期我国县以下城镇（含县级市）建成区面积仅增长55.1%。[2]

4.城镇化对服务业发展带动不强。城市生产生活很大程度上是相互服务，人口在空间上的集聚，也将推动服务业发展，但是我国城镇化的快速发展并未带来服务业的同步提高，部分年份甚至还出现下降。与世界平均水平相比，我国服务业低20多个百分点。根据钱纳里发展模型，与同等经济发展水平下服务业的比重相比，我国服务业滞后接近10个百分点。从服务业与工业增加值的比例来看，2010年世界平均水平比例为2.7，美国、英国、法国等发达国家比例分别达3.9、3.6、4.2，而2012年我国仅为0.98。

5.城镇发展导向存在偏差。由于对城镇发展规律认识不足，盲目照搬西方城市发展的表面现象，重视视觉效果，忽视制度建设和管理水平的提高，带来一系列问题。一是盲目追求“国际化大都市”，严重超越现实国情。二是对“生态城市”、“花园城市”的理解停留在表面建设，热衷于新城地产开发，搞大广场、宽马路、大公园等各种景观工程，造成了大量资源浪费，也抬高了城市人口进入门槛和产业发展成本。[3]三是城市发展“嫌贫爱富”，不顾城市人口多元化的客观规律，盲目以学历、技能等设置城市落户门槛。