中国特色新型城镇化建设路径

二、新型城镇化发展所面临的难点

经过改革开放三十多年的快速发展，我国城镇化发展所面临的国际国内条件也在发生着重大转变，推进城镇化发展必须直面这些变化，并作出相应的调整。

1.社会结构发生深刻变化，社会管理难度加大。2011年我国城镇人口超过50%，这对我国社会发展带来了深远的影响。一是社会管理模式面临转变。长期以来，政府习惯于将城市发展中出现的矛盾，分散到农村进行解决。在城市人口比重不高时，这种方式屡试不爽，但随着城市人口比重的上升，继续下去几无可能，必须在城市化解各类矛盾。二是城市社会风险治理任务加剧。人口在城市的集中，对社会矛盾有放大效应，加大了社会风险治理的难度。一些国家的经验表明，城市化率在50%左右是社会矛盾集中爆发期，比如英国19世纪中期的“宪章运动”、美国20世纪初期的“进步运动”、近来北非地区的冲突等都是在城市化率50%左右时发生的，这也需要引起我们足够的重视。

2.城市人口“二元结构”突出，城镇化改革难度加大。我国城市人口中包含的外来人口接近全国总人口的20%，已形成一个特殊社会阶层，加大了改革难度。一是城镇化改革已经从城乡矛盾演变为城乡间、区域间矛盾。我国城镇公共服务是以行政区划为单位提供，城镇居民担心所享有的福利被外来人口摊薄，使得改革不仅要权衡城乡间矛盾，还要权衡当地居民和外来人口间利益关系，也就是需要调整区域间利益关系。二是隐藏着潜在社会风险。过度追求经济发展，城市服务重心偏向于户籍城镇居民，对外来人口关注不够，从而带来安全感的缺失，使社会信任度和凝聚度下降，“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化，依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。

3.外部约束条件增多，内生增长动力弱化。从国内看，我国劳动成本不断上升、土地价格持续上涨、资源环境约束增多，导致产业发展成本不断上升，利润空间不断被压缩。从国际看，我国发展面临着国际竞争压力日益加大，国际金融危机的负面影响尚未消除，世界供求结构正在发生深刻变化，美欧等发达国家纷纷改变高负债的消费方式。贸易保护重新抬头，摩擦不断增多。东南亚等地区的一些发展中国家，利用比我国更加低廉的土地和劳动成本，对我国产品形成了明显替代效应。人民币升值、碳排放、气候变化等因素，也影响着我国经济竞争力。从国内、国际两方面来看，我国经济增长面临外部阻力增大，城镇化发展内生增长动力下降。

4.城市发展模式不可持续，金融风险凸显。随着土地招拍挂政策的实施，特别是进入21世纪，地方政府土地财政迅速扩张，为城市建设筹集了大量资金。然而在经济理性刺激下，地方政府依赖未来土地出让收益进行大规模融资，不切实际地搞大规模城市建设。随着城市建设资金投入的增多，城市门槛在不断抬高，未能发挥城市吸纳人口目的。为偿还债务，又必须不断扩大建设规模，并通过持续投资提升土地价格，这就陷入了“以土地吸附资金，以资金提升土地价值，再以更大规模土地吸附资金”的怪圈。当前我国地方政府债务已经超过10万亿，[4]其主要用途是城市建设，主要还款来源是未来土地出让，大量金融资产投放到城市土地的开发建设上，金融与实体经济脱离，潜在金融风险越来越大。

5.公众对高水平生活的期待为城镇化发展提出新要求。随着收入水平的提高和全球化信息交流的便捷，一些城市社会精英以西方发达国家现状作为参照系，要求我国城镇发展要与西方发达国家现状看齐，全然不顾这些国家在发展中所经历的辛酸历史。公众不但对收入水平提高有强烈的需求，还要求同步享受发达国家的现代技术，也充满了对蓝天绿水优良生态环境的向往，对我国城镇化发展提出了新要求。从目前我国发展阶段来看，我国城镇化发展不但要面临着大量农村人口转移的客观事实，需要城市为之提供低成本的进入门槛，还要面对城镇居民对高品质生活的追求，两者之间实现手段存在一定矛盾，需要政府进行统筹。

三、处理好新型城镇化发展中的几个关系

当前我国城镇化发展面临着转型压力，也面临着一系列风险和挑战，但是推进城镇化是历史发展的必然趋势，未来只能顺应发展趋势不断前行，没有可退缩的空间。在这个历史过程中，需要立足于我国基本国情，坚持走中国特色城镇化道路，正确处理城镇化发展中的几个关系。

1.处理好政府与市场的关系。随着城镇人口增多和农民工市民化政策的落实，城镇基础设施建设与公共服务投资将继续增加，进一步厘清政府与市场关系有助于减轻政府负担。解决农村人口进城就业和定居等问题，应主要发挥市场的作用。在市政基础设施建设方面，政府在确保城镇运行基础上，要做好规划，完善市政产品和服务价格形成机制，提高市场资金投入比重。在公共服务方面，政府要确保基本公共服务均等化，在教育、医疗、居住等方面应放宽准入门槛，充分发挥有条件市场主体的作用。

2.处理好城镇与农村的关系。城镇在创造就业、增加收入等方面要显著优于农村，城镇对人口的吸引力也要强于农村。一些国家发展的经验表明，如果在城镇化进程中，不同步发展农村，城市贫困人口增多将会带来“贫民窟”等城市病，同时也会出现农村的凋敝。我国是一个农业大国和农民大国，有13亿多人口，解决“三农”问题必须要靠“两条腿”走路。即使将来我国城镇化达到较高的水平，居住在农村的人口规模仍然会相当庞大，要着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡发展一体化。

3.处理好资源环境禀赋与城市承载能力的关系。水、能源等客观上影响着城镇吸纳人口的总量，但是城镇承载人口的能力并非一成不变。从世界城镇发展来看，城镇承载能力是一系列综合因素的函数，外部条件影响着城镇承载能力。比如随着节能、节水技术的应用，水和能源的约束将趋于减弱。交通技术和交通基础设施的发展，使得城市交通半径在扩大，人口承载能力也大幅提高。我国城镇偏重规模外延式扩张，是能源资源消耗增多的重要原因，另外受成本技术等因素限制，节能技术、材料应用重视不够，必须坚持城镇内涵式发展，适度提高人口密度，推动能源资源集约利用。

4.处理好城市群与大中小城市和小城镇的关系。国外城市群是由相互之间经济联系紧密的一系列相互独立的城市组成。在我国城市之间存在行政隶属关系，缺少独立地位，一个高等级城市自身就可算作一个城市群。比如苏州市，下辖5区和昆山、常熟、张家港、太仓等4市，再往下又可分为46个镇。高等级城市要管理辖区其他市（镇），主导公共资源的配置，并可以通过行政手段攫取下级城镇资源。2012年浙江省诸暨市店口镇税收收入11.02亿元，各级分成关系为，中央39%，省11%，市40%，本级仅能留成10% 。[5]需要赋予城市更大自主权，逐步消除行政级别对公共资源配置的影响，充分调动中小城市和小城镇的发展活力。

5.处理好城镇发展占地与耕地保护的关系。推进城镇化和农村人口向城镇转移，需要为新增进城人口提供就业和居住用地，这就引发了人们对大面积占用耕地问题的担心。从目前看，进城务工农民已经消化在各级城镇建设用地的空间范围内，举家迁徙的农民工家庭也集中或分散居住在城镇或城乡结合部集体建设用地上的出租屋，并没有引发新占耕地问题。目前城乡用地不集约现象还很突出，仅城镇存量建设用地还有较大空间可挖掘，如果将人均用地水平从142平米，降到130平米，可以增加吸纳6376万人，如果降到120平米，可以增加吸纳1.27亿人。

6.处理好基本公共服务均等化与服务差异化的关系。党的十八大报告提出推进基本公共服务常住人口全覆盖，要实现这一目标还需一个较长的过程。在这一目标实现之前，如何推动相关公共服务对外来人口的覆盖，需要从实事求是角度出发，承认差异化服务。以民办学校为例，外来农民工是将流入地的民办学校与流出地的学校进行比较，流入地的民办学校在硬件、软件等方面一般要优于流出地学校，没必要完全要求与流入地公办学校一致。而从政府角度，在一些外来人口集中地区，一次性通过公办学校解决难度较大，应允许民办教育作为过渡形式存在，承认差异化，并采取各种办法支持其发展。[6]

7.处理好产业升级与传统产业发展的关系。我国城镇化发展必须牢牢把握人口众多这一基本国情，大规模农民工文化素质还不高，还需要通过扩大就业来解决非农转移的问题。然而各地纷纷提出产业升级战略，产业升级的方向不外乎是通过技术和资本对劳动进行替代，这是不利于就业增长的。从宏观层面，需要通过产业升级来提升我国产业竞争力，但是绝不能忽视传统产业扩大就业的作用。从微观层面，产业升级的主体是市场，政府职责是进行引导；从城市发展角度，城市不能仅依赖几家企业，政府要重视传统产业，把活跃中小企业、扩大就业作为主要任务，实现充分就业是社会稳定的基础，数量众多的中小企业是城市持久繁荣的前提。