中国特色新型城镇化建设路径

四、推进中国特色新型城镇化的具体路径

世界银行与国际货币基金组织发布的《2013年全球监测报告》指出:“城市化有助于帮助人民摆脱贫困，推进千年发展目标的进程，但如果管理不当，也有可能导致贫民窟、污染和犯罪迅速增加。” [7]推进城镇化涉及经济社会多方面，是一次深刻的社会变革，当前我国城镇化发展速度可以适当慢一点，重在提高发展质量。改革的目标，一是给予农民工平等地享受城镇居民公共服务的权益；二是给予农村集体建设用地平等地参与城镇开发的权利；三是给予处于行政等级低端的中小城市与高等级的大城市平等的发展权。

1.有序推进户籍制度改革。户籍制度改革关系到几亿农民工和城镇间流动人口，涉及到流出地和流入地利益关系的调整，绝非简单放开的问题，要坚持因地制宜的原则，从改革阻力较小的环节，从需求最急迫的人群进行突破。

一是推进符合条件的外来人口落户各类城镇。率先解决长期举家在城镇就业的外来农民工及其家属在各类城镇落户；全面放开本地农民落户限制；逐步有序放开外来农村人口和城镇间流动人口落户限制。户籍制度改革应充分尊重农民意愿，允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后，应依法缴纳城镇社保。

二是分类明确各类城镇落户条件。当前以行政等级确定户改优先序的思路不易操作，没有充分考虑城市的实际情况，一些外来人口较多、人口倒挂的中小城市和小城镇放开落户限制的难度很大。我们建议全面放开主城区常住人口在200万以下的大城市、中小城市和小城镇落户限制。主城区常住人口200万以上的大城市要以合法稳定就业或居住（含租赁）年限为条件制定落户标准，落户年限要求不得超过5年；京沪等部分特大城市的主城区可自行设置年限；京沪辖区的中小城市和小城镇、外来人口和本地人口倒挂的中小城市、小城镇，可参照大城市标准设置落户条件。

2.加快用地制度改革步伐。在城镇化进程中，传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战，必须有新思路来解决这些问题。

一是促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权，加快集体土地确权颁证工作，逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制，逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。

二是合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的，严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例，上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策，城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩；对需要控制人口增长的城市，要控制新增建设用地指标。

三是提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用，提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用，要加大探索力度。鼓励城区土地小块拍卖或廉价租赁直接用于服务业经营。

四是探索土地相关税费制度改革。这是抑制地方政府短期行为的重要措施。首先，探索对集体建设用地交易、使用增值收益等征收相关税费，加强规范服务。其次，逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用。再次，要尽快开展土地批租改年租探索。

3.完善城镇化发展资金保障。推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用，更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。

一是健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付，用于承担农民工的基本公共服务支出，中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务，省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务，建立财政支出随人走机制。建立地方税收稳定增长机制，地方税收的增长需要靠中央和地方财政关系调整，要靠激发地方发展活力增加收入，绝不能靠增加税种，提高税负的手段。逐步扩大房产税试点，可以探索将存量住房、单位房产和集体建设用地上建设的经营性住房纳入征收范围，房产税要从调控房产分配的角度研究开征。深化资源税改革，推进营改增试点。

二是改革基础设施融资。近些年有关部门提出了一系列税改和金融体制改革的思路和建议，但是多注重于融资形式，忽视了还款的预期仍然依赖于土地财政。融资体制改革的核心在于替代土地财政还款机制的建立，打破基础设施经营垄断和福利化供给机制。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。

三是扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系，探索编制地方政府资产负债表。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。

4.推进行政区划管理改革。通过区划管理改革，促进不同层级间城市的平等竞争，重新调动广大中小城市和小城镇发展活力，赋予地方更大发展自主权，充分释放发展潜能。

一是适度增加设市数量。目前我国有7亿多城镇人口，但只有660个城市，城市数量严重不足。首先，对于人口规模较大的镇，要探索通过设立“县辖市”等方式增加设市数量。其次，规范“县改区”， 对距城市主城区较远的新设区建议重新调整，对符合设市标准的要新设为市，以增强市（县）发展自主权，增强发展活力。

二是减少行政管理层次。改革开放前，我国城市基本是自我管理，区域管理是通过派出机构，农村管理通过县乡两级政府实施。1984年实行市管县，逐渐做实了地级市。从目前发展的趋势看，按照中央推进城镇化的战略思路，促进中小城市发展，应重新调整地方区域管理体制，回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索，以减小改革难度。

三是完善相关配套政策。首先，实行“小政府、大社会”的管理模式，避免行政机构的膨胀。建议“新设市可参照开发区模式”，且县以下新设市政府可参照原镇级模式，不设“四套班子”。其次，配套财税体制逐步取消省级财政以下包干制、分成制，在省、市（县）和镇三级财政间建立分税制。探索省对新设市的分税制。对暂未实行分税制的城市，以常住人口规模为依据，探索直接和省建立财政分配关系。

5.推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖。各级政府要制定长期规划，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，激发农民工消费需求，拉动内需增长。

一是解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。建立义务教育经费随人走的机制，增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度，补助民办教育机构的办学条件和教师开支。要增加对接受义务教育阶段学生的民办学校教育设施的补贴力度，逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。

二是完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续，农民工权益不受损，还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度，扩大职工基本养老保险覆盖面。允许灵活就业农民工在流入地参加城镇职工养老保险、城镇居民医疗保险。

三是多渠道改善农民工居住条件。解决农民工住房问题应以市场为导向。要实行公租房与市场化住房双轨制，以租房为主，来解决流动人口的住房。人口在空间流动就业将呈常态化趋势，不宜通过住房福利化将其固化，这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用，通过加强对出租屋的管理和服务，这既可改善农民工居住条件，还能够增加当地农民的财产性收入。

四是完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

（执笔人：国家发改委城市和小城镇改革发展中心范毅 来源：行政管理改革）