建立现代财政制度与推进现代政府治理

四、深化分税制财政体制改革，构建合理规范的政府间关系，提高合力政府的现代治理能力

现代财政制度是科学财政，反映了财政制度建设的一般规律和客观趋势，是建立在科学理论基础上的财政制度，有利于实现财税事业科学发展。

健全政府间职责权限关系，保证各个政府有效履行职责，提高整体政府体系的运行效果，是政府治理中非常关键的环节。政府间财政关系是政府间关系的核心，税收的征收和分配是从根本上影响中央与地方关系的“第二种基本方法”。[9]依据政治学上的集权和分权关系理论，经济学上的公共产品层次性和“财政联邦主义”理论，法学上的宪政和地方自治理论，各国政府间关系及其财政关系的普遍模式是实行分权制。受历史传统和计划经济的影响，目前我国仍然没有建立分权型、法治化的政府间关系，而是停留在行政承包制水平，产生了运动式治理和“欺上瞒下”的行政博弈泛滥等问题。财税体制就是调整规范政府间的财政关系，以财政分权为核心的分税制是各国财税体制的基本模式，这也与《决定》提出的发挥中央和地方两个积极性相一致。

财税体制的核心内容是在正确定位政府与市场关系的前提下，在各级政府之间合理划分事权和财权，实现事权与财权的匹配，以及由此产生的财力与支出责任的匹配。所以，分税制的特征是“分事、分税、分管”。“分事”就是明确划分各级政府的事权范围，在此基础上划分各级政府的支出责任;“分税”就是在划分事权和支出责任的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，以划定中央与地方的收入来源;“分管”就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理，一级政府一级预算，各级预算相对独立、自求平衡。我国1994年实行的分税制财政管理体制初步建立了规范意义上的分税制，但目前存在的问题，一是当时分税制集中在对中央与地方财权的划分，并没有对事权进行具体的划分;二是没有对省级以下地方政府间事权和财权进行划分，各省实际上仍然实行的是分成制与包干制;三是地方税建设长期滞后，并且2002年进行的所得税分享改革和2012年启动的“营改增”，又进一步减少了共享税中地方分享比例。这些问题，使得现行财税体制已经出现了明显偏离“分税制”而重归“分钱制”的迹象，表现在：各级政府间事权、财权、支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任，各级事权和支出责任交织在一起，既不利于尽责也不利于问责。造成支出责任、财力、财权的不匹配和倒挂，地方实际支出占到85%、中央本级支出只占15%，中央本级收入占到50%，财权特别是税权几乎全部集中到中央，中央转移支付数额过大，导致地方特别是基层财政困难、土地财政、地方债务风险等问题。

未来财税体制改革应当按照事权与财权相匹配(财力与支出责任相匹配)、事权和支出责任相适应的原则，继续深化分税制改革。应当选择均权型财政分权模式，解决集权与分权的难题;选择非对称型财政分权模式，解决财权与事权相匹配的问题;选择法治化财政分权模式，解决财政民主和财政法治问题。具体来说，首先要在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，明确划分各级政府的事权，在此基础上界定各级政府的支出责任，然后赋予其相应的财权和划分政府间收入，再通过转移支付进行财力余缺的调节。在事权和支出责任的划分上，要考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性，激励相容。适度加强中央事权，减少委托事务;明确中央与地方共同事权，将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为共同事权;将区域性公共服务作为地方事权。在明晰事权的基础上，中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担;对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地区地方事权支出责任。要保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。当前地方财政建设的紧迫问题是培育和建立地方主体税种，完善地方税体系，增强地方自主财力。要利用“营改增”，倒逼财政体制的调整，可考虑将部分消费品的消费税转入零售环节征收，将车辆购置税并入消费税，从而使消费税由现行的中央税改造为省级地方政府主体税种(甚至可考虑将其名称改为销售税)。推进房地产税改革，配套进行清费立税，简并现行房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税，将统一后开征的房地产税作为未来市县级地方政府主体税种。为配合税种划分，要减少财政管理层级，推进省直管县财政改革，进而倒逼省直管县行政改革，完善政府治理结构。要以地方政府信用评级为基础建立地方发债管理体制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，清理规范地方融资平台，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。要通过推行预算公开、公共服务均等化、干部政绩考核评价等改革，减少地方政府财税竞争的消极后果。

建立科学、公平、规范、透明的财政转移支付制度。转移支付制度是具有重要再分配功能的一种财政平衡制度，是分税制财政体制的重要组成部分，对正确处理政府间关系具有重要作用。转移支付通过“抽肥补瘦”，对财政资源进行均衡分配，在实现公平的同时兼顾效率，以保证公共服务水平的均等化，实现上级政府调节和制衡下级政府以实施特定政策目标。政府间转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付，前者主要解决基本公共服务均等化问题，后者主要解决外部性、中央和地方共同支出责任以及实现中央特定目标等问题。当前我国转移支付的问题是，中央转移支付数额过大，运行环节过多，效率不高;专项转移支付项目过多，地方配套压力很大。要完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。另外，除了重点完善以因素法为主的上下级政府之间的纵向转移支付外，也要探索推行以生态补偿为主的横向地区间转移支付。[10]