建立现代财政制度与推进现代政府治理

二、建立现代预算管理制度，有效规范政府行为，提高责任政府的现代治理能力

现代财政制度是责任财政，要求政府通过加强预算管理，使财务和事务在政府有效履行职能中自始至终实现无缝隙对接，切实对公共资金的每一分效益负起“钱有所值”的行政责任。

预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。[4]因此，政府预算制度建立和执行的状况，反映了政府治理的水平和公共服务的水平。按照国家治理现代化的目标，从政府治理实际需要出发，应当将预算管理改革与行政体制改革结合起来，尊重客观规律和借鉴国际经验，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。

要发挥现代预算制度在提高政府法治责任能力中的作用。法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度，主要包括：完善人大预算审查制度，在法律上明确赋予人大预算决定权和否决权;建立分项审批制度，更好地体现代表的意志;改进年度预算控制方式，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，解决预算执行中的“顺周期”问题[5];建立临时预算审批制度，消除预算执行真空;建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，控制赤字和债务风险;建立部门预算审批制度，增强审查的专门性和实效性;增强人大预算审查能力，保障代表和委员审查权的行使。其三，严格预算执行，增强政府的公信力和执行力。经过人大批准的预算具有法律的效力，必须严格执行。在预算执行中一般不得制定新的增加或者减少收支的政策和措施，确需出台公共政策，在出台之前必须全面评估其对预算支出的影响。要将重点科目资金调剂纳入预算调整范围，解决科目之间资金调剂过于随意的问题;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，既保障重点领域支出又维护预算统筹能力;将机构改革与预算改革结合起来，在没有预算保证的前提下，不得增加编制。

要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用。政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向，并发挥财政部门作为预算核心部门的权威性和监督职能，为人大实施预算外部控制创造条件。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。实现了财政统一，就减少了政府部门的“私房钱”，有利于解决政出多门的问题，有利于消除部门利益的积弊。其二，按照分权制衡的原则，完善预算权配置体系和预算管理体制。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，改革预算管理体制。要结合大部制改革，解决目前财政部门集预算编制、执行、监督于一身的体制和弊端。可考虑在国务院组织体系中设立“预算和编制办公室”，行使由目前财政部承担的预算编制职能和由中编办承担的行政机关编制职能。将国家税务总局、海关总署、国资委合并到财政部，统一行使财税职能。建立以“国库单一账户”为核心的国库管理制度，完善人民银行经理国库制度，突显国库的监督功能。实行立法主导型审计模式，将审计署由国务院领导转入由全国人大常委会领导，增强审计的独立性、公正性和权威性。在预算大部门制改革中，借鉴国际上“整体政府”改革的趋势，从外延式转轨到内涵式改革。[6]其三，严格预算问责制度，畅通预算救济机制。扩大应当问责的预算违法行为和预算问责主体的范围，增加政治责任、经济赔偿责任等责任形式。扩大预算事项和预算争议的法律救济范围，畅通预算行政复议和行政诉讼机制，建立预算违宪审查制度，开放预算公益诉讼。[7]

要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用。民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。预算公开在制度和实践层面对整个预算具有深刻的影响，预算公开的推行将使公民真正分享预算权力，“倒逼”和“激活”民主制度，对政府改革具有突破口的意义。IMF、OECD等国际组织推出了财政透明度施行手册、评估指标和工作手册，为各国政府在预算透明度方面提供了具体的操作指南，并据此对各国进行评价。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。按照发展协商民主的要求，建立适合广泛公共参与的制度框架，拓宽公民对预算的直接参与，在预算的编制和审议阶段实行预算听证会、辩论会，寻求各方对预算资金分配的最大公约数和对政府治理的认同感，减少官员滥用权力寻租的机会，促进政府职能转型和民主政治的发展。国际反腐经验表明，预算公开性指数与清廉指数具有显著的相关性。[8]预算反腐不仅效果好，而且其特点是重在预防。通过实行预算公开、全口径预算、国库集中支付制度、细化预算编制和量化预算定额标准等，对腐败形成天然的隔离。当前尤其要健全严格的财务核算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。

要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用。治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。美国结果导向的政府改革从新绩效预算入手，综合了绩效测量、功能分类、项目排序、目标协商等多种改革举措，其要旨不是各部门的直接产出或活动而是目标与结果。绩效预算带来的变化是，预算审议的重点从支出分项转向项目活动，提升了预算审议的层次;按照项目活动对预算进行分类，有利于支出部门比较不同时期项目活动的成本，提升项目执行效率;强调预算项目的投入产出率，社会公众和监管部门对预算执行过程更加关注，客观上对支出部门形成较大压力。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。要建立科学合理的预算绩效评价指标体系，为实施预算绩效管理和监督考评提供依据，在预算编制阶段关注支出成本和公共服务目标，在预算执行阶段可适当放松投入控制，允许支出部门在预算限额内围绕绩效目标统筹资源，推广政府购买服务和引入竞争机制，加大预算追踪问责力度，通过绩效评价和效益审计，提升预算资金使用效益。