张占斌：经济中高速增长阶段的新型城镇化建设

四、推进新型城镇化需要正确处理的

重大关系有哪些？城镇化是现代化的必由之路，也是一个自然历史和经济社会发展过程，推进城镇化要从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进新型城镇化，需要正确处理若干重大关系，这里重点讨论三个问题：

(一)正确处理速度与质量的关系

按照美国城市地理学家诺瑟姆(Ray M·Northam) 揭示的城市化发展三发展阶段论［18］，我国在30%~70%之间都将处于城镇化加速阶段，这是城镇化发展的规律。根据城市病发展的四阶段论［19］，城市化率在50%~70%是城市病的发作阶段，城镇化是不健康的。2011年，中国城镇化率达到了51.27％，应该说进入了城镇化快速发展阶段和城市病发作阶段的叠加期。从中国城镇化过程的特征看，在中国城镇化刚刚进入快速发展和城市病发作阶段的叠加期，虽然还没有出现诸如拉美和印度那样严重的“城市病”，但也存在诸如“半城镇化”、“隐性城镇化”、“被城镇化”、“过度城镇化”和一定程度上的“病态城镇化”等现象和问题，而且各种问题和矛盾日渐积聚、突出。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。这些问题如果不未雨绸缪、及早诊治，势必演化为日益严重和难以治疗的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，严重影响中国城镇化的健康发展。因此，在城镇化进入快速发展周期和城市病显性化和发作阶段的叠加期，城镇化面临的主要问题已经不是速度太慢的问题，而是城镇化质量方面存在缺陷，我们必须以提高城镇化质量为关键，推进城镇化健康发展。否则，城镇化就走不下去。从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：一是要积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。要按照因地制宜，分步推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农民工市民化。二是要以人为本，妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服务，优先解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。要加强城乡不同类别的空间管制，大力推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展；围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设和综合管理，提高城镇管理服务水平。四是要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系，将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督查范围。

(二)正确处理人口城镇化与土地城镇化的关系

城镇化既意味着农业剩余人口由农业和农村向非农产业和城镇转移，也意味着土地由农业、农村用途向工业、城镇用途转变，是农业剩余人口市民化(人口城镇化)和农地非农化(土地城镇化)的统一。由于城乡二元制度的存在，农业剩余人口市民化被分割为农民非农化和农民工市民化两个过程。改革开放以来，农村改革的成功、工业化和城镇化进程加速，极大地推动了农民非农化和农地非农化，但由于城乡二元制度的阻碍，农民工市民化速度却异常缓慢。2000-2012年间，城镇化率始终落后非农化率14-15个百分点；如果仅仅考虑户籍人口，城镇化率落后农民非农化率的差距就更大了(2012年为31个百分点)。土地城镇化(或农地非农化)的速度也大大快于人口城镇化的速度。2000-2011年间，城镇建成区面积增长67.8%，其中城市建成区面积增长了94.3%，但同期城镇人口只增长了52.7%。如何协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，需要处理好以下三个关系：一是中央财政转移支付与农民工市民化挂钩。二是实行征地和农民工市民化挂钩。三是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。当然，对于其他就业能力较差、不能稳定就业的农民工，政府也应尽可能的做到基本公共服务的均等化，并通过教育和培训，提高劳动技能和就业能力，积极为其落户创造条件。

(三)正确处理加强顶层设计与鼓励地方探索的关系

城镇化是一系列公共政策的集合。推进新型城镇化，关键是改革。从我国城镇化发展历程看，改革发挥着至关重要的作用。当前，尤其要加强城镇化的规划引导和制度的顶层设计，按照主体功能区的要求，加强全国城镇化的科学布局和统筹规划，统筹谋划和大力推进户籍制度、土地制度、社会保障、财税金融、投资融资、行政区划等方面的改革，妥善处理关系城镇化发展全局的几个重大战略难题，只有这样才能保证新型城镇化的正确方向，促进新型城镇化健康发展［10］。如逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度；探索实行城镇建设用地增加规模，与农业专业人口落户数量相挂钩的政策；建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制为，实现城镇基本公共服务、常住人口全覆盖和城市基础设施建设提供资金保障；通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制；深化行政体制改革，冲破行政区划的壁垒，赋予地方更多的发展自主权。同时，要把顶层设计和鼓励地方探索结合起来，发挥好地方的积极性和能动性。今后，要深化试点示范，通过小范围实践、小步子突破，逐步总结推广。如鼓励地方政府根据全国规划布局和改革要求，因地制宜，积极试点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，探索建立进城落户农民承包地流转和宅基地退出机制，降低行政成本的设市模式，积极探索和总结各地城镇化道路和模式。

［参考文献］

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［18］ Ray M. Northam. Urban Geography ［M］.New York: John Wiley & Sons,1975.

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