张占斌：经济中高速增长阶段的新型城镇化建设

二、在经济中高速增长阶段对走中国特色的

新型城镇化道路内涵有什么要求？改革开放三十多年来，我国城镇化的发展，为经济社会进步和人民生活明显改善作出了重大贡献，推动人民生活从温饱到小康的历史性跨越，推动经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，促进了社会生产力发展，这一点要充分肯定。但是，以往的城镇化为了服务于经济快速发展，将注意力集中在土地开发利用上，在为经济提供发展空间、为地方政府提供财政收入的同时，对普通居民的利益保障、对生态环境保护重视不够，也存在着“见地不见人”、半城镇化、被城镇化、贵族化城镇化、“大跃进式”城镇化等诸多问题，也受到了社会舆论的不少批评。［9］ 在我国经济进入中高速增长阶段以后，增速放缓使城镇化发展中的矛盾更加凸显出来，特别是强制拆迁、环境污染、农民工权益、棚户区、零就业家庭等问题饱受诟病，并成为引发社会矛盾和群体性事件的重要根源，随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈，迫切需要走出一条有中国特色的新型城镇化道路。

新型城镇化道路是不同于过去的城镇化道路，是具有中国特色的健康城镇化道路。这里讲的中国特色，主要有三点：第一，中国是具有13亿人口的大国，要在实现现代化过程中走新型城镇化道路，应该说是世界上最难的一件事情。在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。第二，中国是一个城乡二元比较严重的国家，如何破解城乡二元，是我们中国推进新型城镇化的一个非常重要的任务，我们要有耐心和定力。城镇化目标正确、方向对头，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。第三，工业化、城镇化和生态文明建设，这三件事情一个也不能少，属于同步进行、叠加进行，这个难度也比世界上任何一个国家难度要大得多，与先行现代化国家的历程不一样。走出一条新路，而且世界经济和生态环境也将从中受益。我们理解，所说的中国特色，更多的是要考虑中国这三个特殊的国情，在考虑这个国情的基础上推进我们新型城镇化建设。我们推测，如果到2050年，我国农业转移人口市民化基本保持在平稳线上，城镇化历史任务能够真正稳妥完成，就是了不起的世界级水平的成就。

那么，什么是新型城镇化？简言之是以人为核心、以质量为关键、以改革为动力。如果再具体一些怎样讲？以往我也做过归纳，曾提出过四条［10］ 和六条［11］，根据中央城镇化会议的精神，我重新归纳为七条，就是走以人为本、四化同步、城乡互动、科学布局、绿色低碳、传承文化、体制创新的道路。

首先，新型城镇化，是坚持以人为本，体现公平共享、包容发展的城镇化。要合理引导人口流动，重点推进农业转移人口市民化，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，实现城镇基本公共服务均等化。以人为本，是科学发展观的核心，是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，也是城镇化科学发展的根本保证。以往的城镇化，一些地方热衷于“盖高楼”、“造新城”，对农民工市民化问题没有给予应有的重视，存在着见物不见人的倾向。而一些地方因城镇建设和管理滞后，“城市病”已经显现，影响了城镇居民工作和生活质量。以人为核心的城镇化，就是要努力破解城乡二元体制和城镇内部的二元结构，使城乡居民共享发展成果，过上更加美好幸福的生活。

其次，新型城镇化，是坚持四化同步，体现产业支撑、就业优先的城镇化。城镇化要有产业支撑，要促进工业化和城镇化良性互动、信息化和城镇化深度融合、城镇化和农业现代化相互协调。有了四化并举，产业(包括金融和技术)发展起来了，城镇就能够集聚人气，有了吸纳就业的能力，实现产城人三方面的融合，并能够向智慧城市前进。没有产业支撑的城镇化，难以提供就业岗位，就是“唱空城计”，就会出现“空城”或“鬼城”。一些发达国家和东亚国家，较好地协调了四化同步，实现了现代化。而一些拉美国家由于四化不协调，就业问题突出，城市里出现了大量贫民窟，现代化进程严重受阻。在城镇化发展中，我们要补上服务业的短板。服务业是城镇就业最大的容纳器，多为中小微企业，有的甚至是夫妻店，铺天盖地，潜力很大，要大力扶持，加快发展。

第三，新型城镇化，是坚持城乡互动，体现以城带乡、工农互惠的城镇化。城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍，小康不小康，关键看老乡。推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，要严防死守耕地红线，确保国家粮食安全。要探索农村土地集体所有制的有效实现形式，加快构建现代农业经营体系。土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。要探索农民变市民，进城不离乡，“就地就近”城镇化的路子。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，健全体制机制，不断加大强农惠农富农政策力度，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与城镇化进程、共同分享城镇化成果。

第四、新型城镇化，是坚持科学布局，体现因地制宜、协调有序的城镇化。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，以城市群为主体形态、东中西地区因地制宜、大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。目前，我国人口过度向少数特大城市集中，城市过度向东部集中的势头越来越明显，造成大城市规模过大、小城市规模太小、地区差距日益扩大，城市布局不够合理。这不仅产生大量的经济问题，而且带来严重的社会、政治和生态问题。由于中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本，不仅不利于全面推进现代化建设，也不利于维护民族团结、保障国家安全。要在京津冀、长三角、珠三角城市群的基础上，在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。

第五，新型城镇化，是坚持绿色低碳，体现承载力强、和谐宜居的城镇化。要根据城镇人口增长趋势和资源环境变化态势，着力提高城市综合承载力和可持续发展能力，将生态文明融入城镇化全过程。当前，我国正处于城镇化快速发展阶段，随着城市人口的急剧增长及城市规模的迅速扩张，城市综合承载能力倍受考验，高投入、高排放、高污染的路子不能再走下去了，必须坚持绿色低碳发展。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第六，新型城镇化，是坚持传承文化，体现历史文脉、民族特色的城镇化。城市建设水平是城市生命力所在，也是城市的软实力。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，既不能闭门造车，也不能邯郸学步，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，要融入让群众生活更舒适的理念，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，体现民族文化的自信；要加强建筑质量管理制度建设，把文化和文明体现在有生命力的建筑中。在促进城乡一体化发展中，既要提升和传播城镇文明，也要保护和尊重乡村文明，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房。

第七，新型城镇化，是坚持体制创新，体现两手结合、改革配套的城镇化。要更加重视市场规律，更好地发挥政府作用，两手结合，两手都硬。正确处理政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题［12］，也是城镇化健康发展的根本性问题。实践证明，成功的城镇化，既是市场调节、自然发展的过程，又是政府调控、规划引导的结果。我国城镇化过程中出现的许多问题都与市场和政府两只手的作用没有发挥好、没有协调好密切相关。虽然市场存在着外部性等缺陷，但总体上看，我国过去曾经走过由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，政府过分干预是造成市场信号扭曲、不能正常发挥作用的主要因素。同时，政府越位与缺位并存还影响了政府作用的发挥，不该管的管了，该管的却没有管好。今后，一方面要坚持微观交给市场，充分发挥市场资源配置的决定性作用，把错装在政府身上的手换成市场的手；另一方面还要充分认识到我国城镇化是一项复杂的系统工程，具有复杂性、长期性和艰巨性，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、土地用途管理、建设基础设施、提供基本公共服务、加强生态环境保护和社会治理等方面的职能。