韩春晖：我国政府信息公开评估体系的制度建构

[摘 要] 党的十八届三中全会凸显了政府信息公开制度作为治理腐败长效机制的重要地位。要强化政府信息公开对于预防腐败的制度功能，当前的策略选择应当是建构我国政府信息公开的评估体系，以《政府信息公开条例》为依据，设计评估指标的结构、内容、机制和责任，进而发挥评估体系对于治理腐败工作的良好导向作用。

[关键词] 政府信息公开；评估体系；制度建构；预防腐败

[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了一个非常深刻的论断，即“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”这一表述可谓微言大义，它不仅非常精准地规定了我国当前治理腐败的长效策略和工作重点，而且逻辑严谨地依次推进，展示为相互关联的三个层次。其一，我们必须将制度建设作为治理腐败的长效策略。因为，相较于强化党纪要求，加强宣传教育以及推进伦理建设等其他治理腐败策略而言，它对治理腐败更能够发挥基础性、全局性和长效性的作用。其二，我们制度建设的重点应当落实在“管权”、“管事”和“管人”三个方面。其中，“管权”制度建设的“重中之重”。其三，“管权”的关键是“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。至此可见，政府信息公开制度对于治理腐败的意义不言而喻，它是治理腐败最为根本的长效机制。有鉴于此，要进一步推进我国政府信息公开工作，必须立即着手政府信息公开评估体系的制度建构，特别是突出和强化评估体系预防腐败的功能，实现“保障公民知情权”与“预防权力腐败”两种价值功能的平衡。

一、理论与实践：信息公开评估体系是治理腐败的长效机制

关于腐败，界定繁多，难以尽表。究其实质，腐败就是权力与贪欲的结合，即腐败=权力+贪欲。这是关于腐败产生、发展和构成的经典公式，几乎所有治理腐败的策略都是围绕这一“公式”展开做文章。当某一个官员自己权力和他自己的某种不当欲望相结合的时候，个人腐败就产生了，即个人腐败=自己的权力+自己的贪欲；当某一个官员自己没有不当欲望，但别人的贪欲可能和他的权力相结合的时候，体制性腐败就产生了，即体制性腐败=自己的权力+别人的贪欲。

很久以前，人们就普遍认识到，只要有人类社会的组织行为，有公共服务的共同需求，有社会活动中的利益纷争，就必然会产生国家，也就必然产生权力。也就是说，权力不可放弃也不可消除。鉴于此，自古以来，我国治理腐败的策略大都着眼于道德建设，努力戒除官员个人的“贪欲”。儒家所言的“欲不可纵，纵欲成灾”就是我国道德防腐的惯常思维，程朱理学所倡的“存天理、灭人欲”更是将这种思维张扬到极致。明朝的朱元璋正是这一治腐策略最为严厉的践行者。然而，尽管有着密不透风的道德教化，再辅之严刑酷罚，明朝的反腐也并不成功。根本在于“贪欲”实际上是无法真正戒除的，它是人性中无法剥离的一部分。西方哲人休谟所提出的“无赖假定”实际上已经成为西方制度文明的基本前提。也就是说，人性的贪婪必须从制度约束来予以防范，而无法以道德教化予以戒除。而且，一方面贪欲的遏制，很可能刺激其他方面贪欲的增长。

可见，权力不可或缺，贪欲无法灭绝。预防腐败的关键在于防止权力与贪欲的“结合”，也就是防止“权力+贪欲”的产生。对一个机关而言，权力的分工和监督就是防范权力与贪欲结合的组织制度；对一种权力而言，全过程地公开透明和常态化的被监督就是防范权力与贪欲结合的运行制度；对一个官员而言，任职回避和接受监督也是防范其行使的权力与利益相联系的工作制度。只有强化此类制度建设，才可能有效地“把权力关进制度的笼子里”。

政府信息公开制度，恰恰是对权力行使前、行使中和行使后全过程予以监督，预防腐败的一种长效性、常态性的机制。比如，英国学者马夏（Norman Marsh）认为，信息公开的理论基础在于：（1）秘密本身有如邪恶，是阴谋的工具；（2）秘密意味着不正常，是不平等的原因；（3）公开是民主政府的本质，公开越多资料，对公共利益越有帮助。[1]足见，秘密是“恶政”的起因，它与低效率并肩而行，与腐败相辅相成。因此，但凡是公共权力都予以公开，但凡官员财产都予以公开，就使得政府官员的“权力”和“利益”都随时处于社会监督之下。如果官员为了一己贪欲而行使权力，就必定形成“非法利益”，被广大群众“千夫所指”。因为，国家权力是一种公共财产，所有者是人民，廉洁是其本质要求。

自2007年通过《政府信息公开条例》以来，我国的政府信息公开工作主要以“保障公民的知情权，促进政府公开透明治理”为价值取向。比如，该条例第1条明确规定立法宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。这一立法宗旨显然忽视了政府信息公开对于预防腐败的制度功能。这一制度定位偏差在法治实践中造成了“越有腐败越不公开、越不公开越腐败”的恶性循环，成为信息公开工作难以全面推进的制度障碍。其一，有些腐败成为阻碍信息公开的重要动因。比如，有些基层政府存在一些不当支出，从而不敢真正推行财务公开。依据2012年对某省11个设区的市和22个县的调研表明，在政府该年度公开的信息中，财政预决算类信息占比仅为3.35 %，政府采购类信息为0.4 %，政府专项资金管理类信息和政府投资项目类信息仅有0.2% 和0.03 %。[2]其二，有些不公开的领域成为腐败的新领域。比如，有些基层政府往往以“敏感信息”、“历史信息”和“内部信息”为由拒绝公开，从而形成腐败治理的盲区。

由上可见，我国的政府信息公开工作急需强化其预防腐败的制度功能。然而，试图在短期内对《政府信息公开条例》进行全面修订仍然存在诸多客观条件制约和局限，也确实尚未列入国务院的相关立法计划，制度供给远远滞后于制度需求。在这种局面下，比较策略的选择是应当尽快制定《实施〈政府信息公开条例〉绩效评估办法》，完成政府信息公开评估体系的制度建构，强化其预防腐败的制度功能，发挥其对于政府信息公开工作的导向作用，以服务于我国治理腐败的工作大局。