韩春晖：我国政府信息公开评估体系的制度建构

二、结构与内容：信息公开评估体系的制度建构

信息公开评估体系的建构必须以《政府信息公开条例》为依据，遵循该条例的具体要求和社会普遍关注的热点问题来设置评估指标的结构和内容，特别突出其中有利于预防腐败的方面和重点，赋予更大的权重，发挥它们对于治理腐败工作的导向作用。

建立信息公开评估体系，具有四个方面的正当性和可行性。其一，它是进一步推动信息公开工作的最有力的“抓手”。当前，治理腐败工作是我国国家治理的工作重点，强化信息公开评价体系的预防腐败功能，不仅能够有效消除阻碍信息公开的腐败性因素，而且能够消除信息公开工作者的工作惰性，以更加积极健康的心态推动信息公开。其二，它是完善我国国家治理体系的重要方面。评估权，其本质是一种设立价值导向的权力，应当由国家来建立并确保实施。评估权，其内容必然包括奖励和处罚的权力，必须由国家公权力掌握和实施，不能授予公权力以外的主体来实施。其三，它有助于形成信息公开的良性长效机制。通过事先、事中的举措来推动信息公开旨在建立信息公开的外在动力，而建立事后的评估体系则是激发信息公开工作主体的内在动力，进而形成事先、事中与事后全过程推动信息公开的良性长效机制。其四，它是我国信息工作领导部门的普遍共识。如果没有信息公开，腐败的不公开是对公民知情权的隐秘侵犯；如果有了信息公开，却对其中的腐败问题无能为力，就意味着是公开的腐败，是对公民容忍度的公然挑战。因此，建立信息公开评估体系，强化其预防腐败的功能，作为奖励和处罚的基本依据，是我们无法逾越的“第一步”。

根据《政府信息公开条例》中规定的各项义务的完成情况，包括组织机构、制度建设、主动公开、依申请公开和监督救济的完成落实情况。据此，我们评估指标可以分为5个一级指标，即组织机构、制度建设、主动公开、依申请公开、监督救济。在这一指标体系结构中，组织机构和制度建设是对信息公开工作基础性的、静态性的方面的评估；而主动公开、依申请公开和监督是对信息公开工作日常性的、动态性的方面的评估。相对而言，前者并不对预防腐败发挥直接作用，后者作为一种动态运行机制的建设，才对预防腐败有直接性、日常性和长效性的影响，应当赋予比前者更大的评估分值和权重，至少占总分值的70%以上。

1.主动公开事项，应当是政府积极主动预防腐败，防范于未燃的重点所在。根据《政府信息公开条例》第9条至12条的规定，各级政府应当主动公开的事项总共有23项，其中有些方面腐败问题严重，有些方面相对廉洁。在考评指标体系的设计中，应依据不同情况赋予不同的分值和权重。例如，当前社会反映比较强烈的事项包括财政预算、行政事业性收费的、政府集中采购项目、重大建设项目的批准和实施、乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况、各类专项资金的管理和使用情况、乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等。对于这些事项予以主动公开的政府，在考评中应当给予比较高的分值。此外，公开的程度也应当成为增加分值的考量因素。比如，财政公开的问题，如果能够将收费项目也全面公布，则应当获得更高的分值。

2.依申请公开事项，应当是政府积极被动接受监督，消灭不良苗头的重点所在。根据《政府信息公开条例》第13条规定，公民基于自身生产、生活和科研等特殊需要，可以向政府部门申请获取相关政府信息。从各国经验来看，公民申请公开的事项一般基于四种考虑：[3]一是好奇心驱使。比如，在20世纪70年代，美国公民依申请公开的事项最频繁的是关于UFO的信息。二是作为商业使用。比如，向政府部门申请公开某一公司饮料的配方。三是对政府绩效和廉洁进行监测。比如，申请对社会保障资金使用情况的公开。四是作为诉讼的证据使用。比如，申请政府公布某一行政决策的依据和调查卷，作为在诉讼中证明政府违法的证据。评估体系的建构，必须考虑不同的动因来赋予不同的分值和权重。比如，后两种动因实际上是对政府廉洁性的一种监督，在考评中就应当赋予更多的分值。此外，在当前的法治实践中，有些不予公开的事项也成为了腐败的重要领域。比如，拆迁补偿款的问题，住宅项目的容积率问题，有些地方政府把它归类为“敏感信息”不予以公开，会造成法治监督的盲区，滋生许多腐败。因此，在评估体系的构建中，必须鼓励政府对历史信息、过程信息和非密敏感信息予以公开，给予这些工作奖励分值。

3.监督救济制度，应当是政府被动接受监督，改正不当行为的重点所在。根据《政府信息公开条例》的有关规定，监督救济制度包括工作考核与责任追究制度、社会评议制度、年度报告制度和个案救济制度。这几种具体制度，特别是责任追究制度和个案救济制度，直接将权力行使中的腐败问题揭露出来，成为反腐案例的启动机制，对于治理腐败有着非常好的效果。毫无疑问，在评估体系的构建中，对这两种制度应当给予比较高的分值和权重。