田明
城镇化一词起源于拉丁文Urbanization，最早源于1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城镇化基本理论》。至20世纪，这一名词已经在全世界范围内被多数学者所接受。1970年代后期，中国学术界引入Urbanization 一词，并广为流传。但在国内还有一个词与其对应——城市化。虽然两个词的英文译法同属一个词，其含义也本应一致，但在实际应用中城市化与城镇化的含义逐渐出现了分化，由此形成的混乱，对目前正在推进的新型城镇化战略形成了诸多负面的影响。
城镇化问题的提出及概念分歧
目前不清楚“城镇化”或“城市化”这两个词在中国何时出现。但城镇化所涉及的内容引起的重视由来已久。解放前毛泽东在《论联合政府》一文中就指出：“农民——这是中国工人的前身，将来还要有几千万农民进入城市、进入工厂，如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的过程。”新中国成立后，尤其是1958年左右，“城市化”一词在公开出版物多次出现。但是，当时中国考虑的核心问题是工业化，即使从1949年到1957年3000多万农民进城，也是因为国家有计划大规模工业建设需要增加劳动力。决策层思想上还没有完整的城镇化概念，理论界也还没有提出这个问题。不过，这不代表“城镇化”或“城市化”一词还没有出现，也不能否定有很多人对城镇化这一过程有一定的认识。这种认识与马克思主义关于城乡关系发展的理论一脉相承。马克思指出消灭“城乡差别”的途径是“把农业同工业结合起来，促使城乡之间的差别逐步消灭”。基于这样的经典论述，当时乡村“城镇化”是通过在农村发展工业进行工农结合的方式来推动，通过乡村工业化消灭城乡差别，工业化居于主导地位。对于城镇化的另一条途径，即通过人口转移，发展城市来推进工业化则认识不足，是非城镇化的工业化道路。
改革开放之初城镇化问题便被理论界正式提出，“城市化”与“城镇化”两个词几乎同时出现，用哪个词比较好，在学术界有不同的看法。第一种认为城镇化即城市化，二者内涵没有本质区别，但城镇化更为科学和贴近中国国情，用城镇化比城市化好。第二种认为城市化才能反映本质。因为作为形容词的“urban”，其含义是“城市性”，小城镇作为城市的初级形态，并不具备完全意义的城市性。城市化不仅是具体的有形的过程，而且是一种抽象的无形的过程，强调外延的城镇化，不能完全表达城市化的抽象含义。第三种认为城市化与城镇化是两个不同的概念，指不同的现象。城市化是指人口向城市的集中过程，城镇化是农村人口向县域范围内的城镇集中的过程。第四种认为城市化是总括的概念，城镇化是城市化的某个阶段或者某个部分的现象。城市化包括大中小城市和小城镇，而城镇化不包含建设大中小城市，城镇化是城市化的一部分，城镇化是特殊历史阶段的产物，是城市化的起始阶段。
市镇设置和城乡划分标准
计划经济时期，城镇设置采用“切块”方式，把非农人口和非农产业集聚的居民点和工矿区单独划出来设置“市”和“镇”，这样划出来的“市”和“镇”与功能上所体现的“城市性”一致。改革开放以来，设市方式是全区域设置，“市带县”设置地级市，“县改市”设置县级市。由于市镇设置标准发生变化，设置过程混乱，逐渐使行政区概念的“市”和“镇”与功能性城镇概念区别越来越大。几乎所有市镇行政地域都远大于城镇功能上的实体区域。但是，受原计划经济时期城市设置的影响，人们习惯于用行政管辖区的“市”或“镇”来代表城镇化范围，这是造成误解的原因之一。
为了准确统计城镇人口，国家统计局先后多次对城镇人口和城镇地域的识别标准进行修订。按照目前的标准，城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。简单理解，城区就是设区市的市辖区以及县级市市政府驻地的城区。镇区是县城以及其他建制镇的镇区。城镇人口，就是在城区或镇区连续居住满半年的常住人口。
国家统计局有关城乡划分标准与实际城镇地域也有出入。第一，这种划分标准仍然以是否在行政上设立“市”或“镇”为划分的着眼点，而实际的城镇化地域与行政设置是有差异的。近年来我国大规模推行撤乡改镇，撤乡并镇，没有统一的标准。很多建制镇，仍然是普通农村，与城镇的差别较大。也有一些居民点，已经发展成小城市，由于没有被设“镇”，不被统计为城镇地域和城镇人口。第二，由于县市合并和撤县设区，市辖区与城区有着很大的差别。新设市辖区多数是由原来的县改市而来。整县域改为市辖区导致很多农业地区和农村人口被错误地统计为城镇人口。第三，由于常住人口中包含着大量的非本地户籍流动人口，把流动人口纳入城镇人口统计范围内，不能代表真正的城镇化水平。由于行政设置的“市”“镇”与实际城镇化根本上是两回事，城乡划分标准城区和镇区与实际城镇化也有出入，造成概念使用的混乱。
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