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专家解析:城镇化与城市化及其确切含义

田明

2014年03月31日08:50   来源:学习时报

原标题:城镇化与城市化及其确切含义

概念使用与城镇化道路的争议

城镇化和城市化概念分歧与城镇化道路的认识差异也有关。伴随着对城镇化必然规律的认识,城镇化道路的争论就出现了:既然城镇化是必然过程,那么中国该走怎样的城镇化道路呢?

受计划经济时期城乡关系认识的影响以及改革开放后西方大城市病研究的传入,中国主流学术界普遍认为,“工业化导致城市化是资本主义社会的特有规律”,“社会主义国家实现工业化不是出现加剧城乡对立的城市化,而是出现消灭城乡差别的城乡一体化”。改革开放初期乡镇企业蓬勃发展,在乡村工业化的带动下乡村小城镇展现出一派欣欣向荣的景象。这为控制大城市规模,发展中小城镇,通过乡村工业化推动城镇化的主张提供了经验启示,由此产生了中国城镇化道路的主张之一:小城镇重点论。其依据:一是防止过多人口集中大城市产生大城市病,符合城市发展方针;二是就地工业化和城镇化,可防止农民背井离乡和农村破产,带动广大农村的发展;三是就近进入小城镇,城镇化的成本低;四是小城镇连接城乡,其发展可以提高农村现代化水平,有效缩小城乡差别;五是乡镇企业和小城镇发展的实践证明这条路是正确的。

与小城镇重点论同时并行的是大城市论,认为中国城镇化道路应该以大城市为重点。其依据:一是国家城镇化进程表明,大城市超前发展是存在于世界的一个普遍规律;二是大城市的经济规模效益明显高于小城镇,分散化的小城镇发展存在极大的浪费;三是大城市的环境规模效益、社会规模效益高于小城镇;四是乡村分散工业化道路导致城镇化滞后于工业化,分散布局导致环境污染等。

主张小城镇重点论的一般都采用“城镇化”一词,而主张大城市发展道路的则普遍采用“城市化”一词。除了以上两种观点较为明显的城镇化发展道路之争外,最著名的是多元城市化论,目前这一主张已经成为主流观点,并被官方采纳。持多元城市化观点的基本上没有刻意区分城镇化和城市化的差异,经常混用。

城镇化战略的提出及含义变化

2001 年国家颁布的“十五”计划纲要提出“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”,第一次把城镇化作为国家战略,在强调“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”的同时,提出要“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用”。自此以后,城镇化成为国家历次五年规划和历次全国党代表大会报告的必要内容。

官方城镇化思路和相关政策措施都是以当时所面临的问题展开,目的是解决已存在的问题。随着城镇化的快速推进,面临的问题也越来越突出,如城镇化质量不高,土地开发无序,发展不均衡,可持续发展面临挑战,等等。因此,从“十一五”规划开始强调城镇化的健康发展,提高城镇化的质量。最初把城镇化看作是不同城镇和不同区域的协调发展问题,其着眼点都是各类“城市”,焦点集中在城市的规模。“十二五”规划时期,认识已有明显的提升,首次提出把农业转移人口市民化作为重要的任务。十八届三中全会对城镇化的认识有了质的飞跃,提出“以人为核心”的新型城镇化思路。中央城镇化工作会议则更进一步,把“常住人口市民化”由“十二五”规划中的“重要任务”,提升为“首要任务”,并强调中国城镇化的任务已经从过去提高常住人口城镇化水平“转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。

在官方城镇化思路中一直存在着控制大城市,发展中小城市和小城镇的倾向。城镇化战略第一次提出的“十五”计划中提到“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用”,此后,大城市便成为严格控制的对象。比如户籍制度改革一直强调控制大城市和特大城市规模,十八届三中全会又在控制特大城市规模的前面加了“严格”二字,重新延续了之前我国城市发展方针。这与其强调的解决农业转移人口市民化,推进以人为核心的城镇化相矛盾。虽然这个提法是因应大城市病而提出的,但因为大城市和特大城市农业转移人口占有很高的比重,这些城市户籍制度不松动,市民化就是一句空话。尤其是大城市和特大城市在城镇化制度设计中具有极大的示范效应,户籍的严格控制会影响中小城市的户籍管理制度,并有可能压抑中小城市户籍管理制度的改革创新。


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(责编:万鹏、谢磊)
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