“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋向

［摘要］为探寻政府人员编制困境的现实出路，亟待有意识地以“路向——路径”为逻辑理路，精细梳理并循序转变既有政府编制定位和编制标准。一直以来，政府编制管理在主观博弈格局下偏向于政府编制的单纯数量规划，且沿袭了编制标准的“官民比”形态，从而直接放任了政府人员结构性冗余现象。对此，政府机构应归位为客观回应理路，在“均衡化”原则下更多偏重为政府编制结构性规划路向，并着力于编制标准由“官民比”向“官官比”标识的拓展，在现实比对与差距补足中达致政府机构人员配置的合理化。

［关键词］“官民比”；“官官比”；政府编制；“均衡化”原则；结构规划

［中图分类号］C965［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2014）03-0074-05

虽然现代政府管理从来都应为适应性调整形态而非自主性变迁过程，理当建立公平且高效的运作机制，然而在现实生态中，政府机构有时其实并不必然力图在应然性价值下管理社会和服务公众。当前政府编制管理“讨价还价”的惯常现象很大程度上显现的就是政府部门自主臆断的主观化定势思维及妥协式惯性姿态，必然难以为构建政府编制合理约束机制提供导引，更遑论根除宿命性的“减而复增”的运行轨迹。而在十八大报告“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”指引下，有必要在“路向——路径”分析框架下，重新审视政府编制管理中尤为关键的编制定位和编制标准，以达致政府编制规划由经验式向科学化的衍变。

一、主观博弈下政府编制的数量规划

（一）政府编制的主观博弈格局

虽然目前关涉政府编制管理的理论阐释自不同政策维度、治理取向、利益需求有着“丛林式”的论断和主张，但从内在机理上看，实质却是缺乏客观化编制规范约制下政府或部门之间利益化追逐中错综复杂的主观博弈。尽管政府编制管理是行政资源配置的有效途径，但在目前政府部门缺失切合时宜的编制定位和标准的情势下，编制决策时常并非目标认知倡导下的科学理性，却是依据自主臆断的主观化定势思维。

毕竟，在没有客观性标准约束而使编制决策部门行为边界模糊的条件下，其基于自身特殊利益效用目标，总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间进行编制具体规划。而编制执行部门对于显而易见的决策者编制偏好，通常都不会完全遵从，而是对应性地以自主性扩张机制和政治动员能力推行其私利性行政目标。但编制决策部门必然不会对此自我强化行为听之任之，一般会采取行政、法律或经济手段予以干涉或制止。由此，政府编制管理通常最终演化为对立各方多轮次主观博弈下的“讨价还价”惯常格局。

正是在编制决策和执行部门之间利益追逐的过程中，出现了擅自增设机构、在行政机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等编制混乱现象，从而导致编制决策部门被动管理中为防止员额或职数超编而顾此失彼，编制规划通常难以虑及其他而仅只停留于控制编制总体额度上。因而，尽管主观博弈态势下由于片面化思维而使政府编制管理所侧重的总体额度控制方案时常乏善可陈，总体额度控制效果也饱受诟病，但却是政府部门历来尤为偏重的编制管理路向。

（二）政府及其部门的编制数量规划

政府部门主观博弈逻辑下编制数量规划由于所关注的是政府人员编制总体额度，因而主要是通过制定全国或地区政府机构的宏观或微观编制总额方案来实现其绝对编制管理。而在历次机构改革历程里中，中央或地方行政编制数量规划于1950、1982、1993年相继采用了直接规定市级编制配备的直接核定、强调市编制总额以不超过固定人口一定比例为原则的总额控制和根据各市人口、土地面积、GDP等因素划分为一、二、三类并重新确定不同类别的编制总数的分类控制等方式。

在宏观或微观编制方案设计中，无论是通过直接核定方式由中央政府直接下达编制绝对数量，还是通过总额控制、分类控制方式按照既定类别标准或单项标准确定编制数量并报中央编制管理部门核认，其所设计的编制方案都只是将全国“大饼”划分成各地区“小饼”，或是政府“大饼”划分成政府组成部门“小饼”，在调整的纵深程度上仍然归属于总体性的编制数量规划方案。而在将政府编制数量规划落实于人员配置安排赖为依据的数量化编制标准上时，则一般倾向于标示为基于单因素分析的“官民比”形态。