华南师范大学公共管理学院教授、博士徐刚 华南师范大学公共管理学院副教授、博士徐增辉
四、“均衡化”管理取向下政府编制的结构规划
（一）政府内外部的编制结构梳理
以均衡化为取向，编制管理必然不应仅限囿于消极地以额度控制来定位人员安排，更需要积极深入地由编制结构设计和比例分配层面构设政府编制管理路向，以相对编制管理从根源上遏制政府机构益愈普遍的结构性冗余及编外性冗余。而要实现编制结构规划，首先要从纵横维度上梳理政府外部及内部的编制类别和层级，以立体性政府“闭合排队网络”为编制管理提供规范化的管理平台。
首先，通过梳理政府外部的立体网络结构来构建政府外部编制比例关系。在政府外部，首先在横向维度上，第一层次是划分省级政府之间编制界限；第二层次则是划分市级政府之间编制界限；第三层次为划分县级政府之间编制界限；第四层次为划分乡镇级别政府之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是确定中央政府和地方政府之间编制界限；第二层次则是划分地方政府中省、市、县、乡等级别政府之间编制界限。而政府之间行政编制界限的划分即可较为清晰地厘清政府外部各类别层级政府编制相互之间的“混沌边缘”而形成相对明确的编制比例关系。
其次，通过梳理政府内部的立体网络结构来构建政府内部编制比例关系。在政府内部，首先在横向维度上，第一层次是划分出行政决策、执行及监督等部门之间编制界限；第二层次是划分综合管理、行政执法、专业技术等职位之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是划分出领导人员和非领导人员之间编制界限；第二层次则是划分出不同行政级别领导人员之间编制界限。通过区分政府内部部门及职位之间行政编制，则可克服既往的经验主义而按照横向和纵向坐标锚定政府中各组织单元的相应系统位置，进而对其相互间的编制比例关系予以分析。
（二）政府及部门、职位的编制结构规划
在梳理出政府内外部立体网络结构体系基础上，即可对政府之间、部门之间乃至更广泛、细分组织单元之间的编制结构比例予以规划。在政府之间的编制结构规划上，由于其重点关注的是政府编制结构的比例性关系，因而通常可采取弹性约束方式予以规范。在编制结构的弹性约束机制中，通常可建立编制管理的编制点，将编制点值作为政府机构确定编制的基本单位，通过显示每一时段政府编制量的价值点（Value Point）来标识政府之间人员配置水平彼此联动关系，从而形成以构造关系为基础，以点数为形式的政府之间的动态性编制形态。
尽管政府编制必然会受经济社会发展、行政理念变化、政府改革不确定性、社会稳定性状况、自然灾害突发等宏观变动因素影响，但弹性化约束下的结构规划则是基于政府管理相对稳定常态的假设前提而予以设计的。并且，弹性约束机制在充分考虑不同阶段、不同层级类别的不同编制要求前提下克服了既往按固定额度确定人员安排量的编制管理惯性，并以内在自组织化机制显现了政府固化式编制规划基础上的流动式编制规划路径。
同时，鉴于在管理环境、管理要素及参与其中的管理主体因多阶段性、多变化型而呈现的不确定性中系统复杂的多因素分析准确诠释政府编制规划的非可靠性，在“复杂性”问题“简单化”思维下，编制结构规划也同样延续以与编制管理最为直接相关的单项因素来寻求编制标准的“次优解”，类同于编制数量规划的“官民比”编制标准而将“官官比”编制标准作为政府编制结构规划的“简易易行”的管理路径。
五、“官官比”：政府编制的结构优化路径
（一）政府编制规划的“官官比”形态
由于各种系统中专业化分工和协作通常要求各类组织单元之间总是存在一定比例关系或标准，政府部门也不例外，因而无论是政府外部编制关系还是内部编制关系，都可以作为官员与官员之间比例的“官官比”来予以标示。不同于“官民比”主要着眼于从政府官员与社会民众之间比例系数确定官员的总体合理额度，“官官比”则强调的是对比政府官员内部相互间的比例系数以确定各类官员群体数量之间的合理比值。
“官官比”标准通常建立在“官民比”标准基础之上并以其为测算参考，但要实现政府编制结构规划的科学性，则有必要专注于国内外标杆结构水平的指向作用，参照典型性标准构设“官官比”的理想标准。不过，也可以DEA方法在优选数据中先优化标杆，然后通过历史回归分析方法确定政府编制结构规划的官员/官员趋势线及弹性系数，并以其为基准度量现实状况与理想标准的关系。而在实践中，除通过标杆比对、运筹分析确定“官官比”理想标准外，由于理想标准时常付之阙如，更为简易的做法则是直接通过历史数据确定加权平均系数作为现实要求的参照依据。
同样，在政府内部各部门和职位之间编制结构规划同样也必须借助于“官官比”的理想标准，并且其在目前还存在着更为明确的标准规范。在管理类职位和专业类职位之间有着以2:8原则的管理规定，《口岸检查检验机构设置和编制管理办法》第12条规定，口岸查验机构一线执法岗位人员编制不得低于其编制总量的80%。而管理者与下属人员间的比例，一般则按照国际惯例可设定为1:6-8或1：7。尽管目前山西、安徽、江西等省在机构编制管理办法或规定中明确要求政府行政机构或内设机构正、副职领导职数与下属人员员额比例为1:3、1:4或1:5，和国际通用比例有一定差距，但其仍不失为切合实际的“官官比”标准。见《山西省机构编制管理规定》第38条、《辽宁省行政机构设置和编制管理规定》第27条、《安徽省行政机构设置和编制管理规定》第22条、《江西省各级人民政府行政机构设置和编制管理办法》第38条、《甘肃省机构编制管理办法》第24条。
（二）“官官比”标准下政府间编制结构优化
以“官官比”为编制结构测算量度，在强调编制结构优化中首先需要考虑各地区间政府公务人员总体结构比例优化，为此将选用我国各省、直辖市及自治区政府间“官官比”为示例予以分析，通过各省份“官民比”基础上确定的其各自“官官比”数据来探究政府编制的横向结构优化策略。而“官官比”不仅可充分确定以明晰各省份之间具体编制结构比例关系，同时通过将全国总体平均水平1.16‰作为参照系进行比对分析也可确定各自编制比例与理想标准的差距值。
由表可知，全国各省份“官官比”分布状况显现出明显的规律性，在秦岭淮河一线以南，包括华东、西南地区及中南地区南部省份共16个，“官官比”基本上都低于全国水平，平均比例为0.97：1，而秦岭淮河以北，主要为西北、东北及华北地区省份共15个，基本上都远高于全国水平，平均比例为1.88:1，而差距平均值竟达到了0.91，接近一倍。为此，在各省份编制规划呈现明显南北地域差异下，北方地区省份都有必要在“官官比”差距补足中使其政府人员编制结构规划渐趋合理化。
强调编制结构优化尽管首要考虑各地区间政府人员总体横向结构比例，不过更为现实的则是更应充分关注全国具体省、市、县、乡等级别政府人员的纵向具体结构比例。由于历来强调政府人员更多地服务于基层和农村，因而在此将地方政府人员大致划分为省市政府人员和县乡政府公务员，并将县乡人员具体划分为县镇人员和乡政府人员，通过分析全国范围内基层政府及非基层政府人员所占该省份政府人员总额具体比例，在纵向维度上探究政府人员数量的结构优化策略。
表2显现了省市政府人员和县镇政府人员、基层乡政府人员比例及各自编制比例的差距值。目前地方机关人员中，省市属人员占比为58．21%，而县乡级人员仅为41.79%，两者间比例大致为6:4，在上下级机构间呈现出了“倒金字塔式”状态。而在以全国总体水平为参照依据前提下，除北京、天津、上海等直辖市外，辽宁、广东等省区县区政府及基层乡镇政府人员比例的差距值也分别达到1908%、18.22%。尽管各省份经济发达程度及城市化程度并不一样，但政府惯常倾向毕竟是扩大基层、乡村政府人员比例，因而县乡政府人员实际差距值较大的省区都应该在深入分析原因和综合权衡利弊基础上考虑其编制是否需要进一步向基层、乡村倾斜。
（三）“官官比”标准下政府内部编制结构优化
实际上，除了各区域、层级政府间编制结构需要优化，在政府内部各类别和级别间编制结构也亟待予以优化。不过，在十八大报告重申“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”的背景下，纵向维度上各级别部门、职位人员之间的编制结构则是现行关注重点，尤其是领导人员和一般公务人员之间的“官兵比”问题，或将成为政府编制良性发展的突破口。关于政府部门内部不同级别职位人员比例状况，尽管国家机关目前机构负责人仅为192434万人，占总体人员比例为12.41%，依据《2010年第六次全国人口普查汇总数据（长表数据资料）》中国共产党负责人为10764人、国家机关及工作机构负责人为107373人、民主党派和社会团体及其工作机构负责人为74297人，合计192434人。但是不容回避的却是在政府部门实际运作中比比可见地存在着领导干部数量众多，而其下属的一般工作人员反而寥寥无几的惯常现象，使政府机构在上下级职位结构上也呈现出明显的“倒金字塔式”形态。
而究其原因，其主要在于政府机构除了正式的正职“长”数量过多之外，更为严重的还是副职领导“扎堆”现象，非但名正言顺的副职为数相当可观,而且还有不一而足的“附加”或“加注”的“括号”领导，以其普遍性臃肿状态直接导致最为典型的政府编制结构性缺陷而难以予以回避。
总之，无论是政府外部还是内部的编制结构化差异，在以“官官比”理想标准比照下，都可确定其现实比例关系的具体差距值。而基于“均衡化”原则，在政府、部门或职位现实编制结构比例低于理想标准情况下暂时不予调整，而在高于理想标准情况下则硬性要求进行调整并在一定期限内减至理想域值之下。由此，即可通过高于理想标准编制结构比值的整体性降低，而使政府机构“官官比”水平逐步下降，以实现政府人员编制比例的合理化以及编制结构的均衡化，进而在消除政府人员配置重复性及交叉性弊端基础上对富余人员进行资源整合及盘活，逐渐遏制政府人员结构性冗余并消解人员编外性问题。
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(责任编辑文哿)
From “Ratio Official in People” to “Ratio Official to Official”:
Tendency of Structural Plan in Government Staffing Management
XuGangXuZenghui
［Abstract］In order to seek management outlet of actual dilemma with personnel redundancy in government ,It is necessary to take orientations and path as logic frame consciously and meticulously card and gradually transform government staffing position and criterion .For a long time, government staffing management deviated into simple quantity plan of staffing scheme under position of subjective game, and followed“ratio official in people” form of staffing criterion ,then let phenomenon of staffing structural redundancy alone immediately. So, government ought to recurrence in position of objective responding, devote its mind to equilibrium management path, deviate into staffing position with emphasizing structural plan, and concentrate staffing criterion expanding from “ratio official in people” to “ratio official to official”, then realize equalizing staffing of government on base of realism contrasting and gap complement.
［Key words］“ratio official in people”, “ratio official to official”, government staffing management, principle of “equilibrium”, structural plan
［Authors］Dr. Xu Gang is Professor at School of Public Management, South China Normal University; XuZenghui is Associate Professor at School of Public Management, South China Normal University. Guangzhou 510006
（来源：中国行政管理）
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