“官民比”到“官官比”：政府编制的结构规划趋向

二、“官民比”：政府编制的数量规划标准

（一）政府编制规划的“官民比”形态

在编制规划采纳直接核定、总额控制、分类控制等方式的反复实践中，由于强调其所辖区域的人口、面积、行政区划、经济发展水平的密切影响，越来越多的人主张采用多因素分析方法取代单因素分析方法来确定编制标准。然而，尽管存在“瓦格纳法则（Wagner's Law）”为代表的政府规模的经济社会因素正相关影响理论，但Romero-Avila和Strauch(2008)等又主张政府规模与经济增长间明显负相关关系。因而，在难以甄除粗伪的前提下，实践中政府编制数量规划更为惯用的仍是延续单项标准法。

由于一定数量的人口是国家的基本构成要素，也是政府的基本管理对象，对政府官员数量起着长期、稳定的基数作用，并且通常存在着正比例关系，因而人口数量无疑是决定一国政府官员规模的基本因素，较为普遍的选择都是以“官民比”作为确定编制数量规划的基本路径。即使在1993年公布的市、县和乡镇编制标准里中央机构编制委员会也是将人口因素权重确定为50%或以上的，充分显现了编制标准设计对人口因素的倚重。

实际上，“官民比”是一项古老而又不老的政府编制标准，其作为沿袭旧传统的习惯性说法,在古代就是衡量需要财政供养的官员与老百姓之比的重要工具，同时又是目前国际上除计算每百万GDP(美元)的官员人数之外的衡量政府规模的主流方法，并时常以财政供养系数为替代称谓。况且，通常仅由人口因素影响角度寻求编制标准，也在于面积、管理职能、GDP、财政等因素是可以由编制素质及效能形式在编制质量层面体现。

（二）“官民比”标准下的编制数量测度

“官民比”作为官员与人口之间对应关系的衡量标尺尽管在形态上显示为比例值，但其通过历史回归分析或现实实证分析方法探究人员编制与其影响要素之间的历史或现实比对关系，可形成官员/人口趋势线及弹性系数，直接为规划下年度政府编制数量提供测度依据，从而确定相应政府人员的总体编制额度。

不过，在此“官民比”仅是作为编制数量规划基本尺度而可直观预测各省份政府部门人员的总体数量，由于归属于对政府人员配置予以数量规划的编制标准形态，其并不能对各地政府及部门相互之间编制结构比例进行明确规范和具体调控。也正是编制管理的“官民比”标准总体协调性和具体精细化的付之阙如，导致在上下级政府、部门之间、同级政府、部门之间时常将相互攀比作为充分理由而进行政府编制具体格局的设计，并直接放任了政府机构中普遍滋生人员结构性冗余现象。

三、政府人员结构性冗余的客观回应诉求

（一）编制数量规划的结构性冗余积弊

由于偏重于编制数量规划及“官民比”标准的历史惯性，政府机构中不可回避的普遍存在着经济、政工干部和内勤人员偏多，财税和社保官员和警察偏少的“三多三少”现象。这显现的即是因人员结构失衡、比例失调而导致的结构性冗余。

在结构性冗余中，因存在编制规划不均衡导致部分政府或部门存在编制额度过多的同时，也会相应存在编制额度过少而呈现出政府任职人员数量短缺的状况。为此，一些政府部门为了完成自身工作任务，必然会将增加人员作为堂而皇之借口并最终导致人员总量超过编制限额。不过，在目前严控编制的情势下，超编进入人员因体制障碍，一般只可能是没有编制的编外人员。而这种人员编外性冗余必然因编外人员与编内人员工作强度及工作权利和待遇的严重差异化而明显悖离于编制管理的应然取向。

（二）客观回应：政府编制管理的理路演替

尽管政府管理时常是政府行为偏好与约束条件相互作用的结果，但其实际上并非主观性概念，在不同发展阶段、所处地域、政策环境及政府职能下必然面临不同的客观环境要求。直面政府结构性冗余历史陈弊，亟待强调将政府编制放到社会发展和政府改革的大背景下予以探究，以尽力克服主观博弈的回应性障碍。为此，政府编制管理首先应当强化目标管理理念，在构建编制确定性目标基础上客观回应政府编制多样性、无序性的复杂环境要求。尽管“节约支出、提升效能”历来为政府编制的目标追求，但在新的社会发展趋向下有必要依照具体行政情势要求予以切实化地理解，其中最为关键的应是切实回应政治发展“方向”、政策关注“取向”和政府改革“动向”。

而在现行情势下，客观回应诉求归结起来就是按照经济社会全面协调可持续发展要求准确把握包容性发展方向，基于其实现社会各方平等参与、共同发展及公平分配的核心要义为政府编制管理确定顶层目标及重点事宜。实际上，有时对效率性的单纯倡导很难为政府编制管理难题提供有效性的解决策略，回应于当前包容性发展大局，在“均衡共享”原则要求下应不仅坚持编制的效率性、更应强调编制的公平性，并落实于将“均衡化”作为政府编制的基本原则，以政府在编和非在编、领导和非领导等各类人员编制更为公平性规划来增强政府内生动力。