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周宏春:新型城镇化是现有城镇化的“升级版”

2014年03月07日16:45   来源:中国发展观察杂志社

原标题:新型城镇化是现有城镇化的“升级版”

  新型城镇化是我国现有城镇化的“升级版”。2013年12月中央城镇化工作会议,为我国新型城镇化指明了方向:坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。“升级版”的城镇化主要体现在新内涵、新蓝图、新标杆、新形态、新产业、新机制、新政策等方面。

  1.“以人为本”是新型城镇化的核心内涵。

  新型城镇化,是以人为核心的城镇化,即城镇的一切发展都要围绕人、服务于人,要创造适合人生存的良好环境。一个城市的经济要发展、要繁荣,就要有旺盛的人气,就要有一定的人口数量。人多了,人生存所需要的消费品数量就大;完善供货品种和总量,畅通供货渠道,商业就会繁荣起来,生产、加工和运输等消费品相关行业会得到快速发展。香港是世界上人口密度很大的城市,也是世界最繁荣的城市之一。满足城市发展、商业发达、经济繁荣的需要,就应使城市发展能更吸引人,更具人情味,更能促进人的全面发展。

  新型城镇化强调以人为核心,并不是说我国现有城镇化没有以人为本,没有围绕人的基本需求来规划和建设城镇,如果不是为了改善人们的生产和生活环境,各地就不会建起那么多的高楼大厦,而是说没有将满足城市居民基本需求放在重要位置,优先建设了豪华政府大楼、建了大广场宽马路、以及大量的“形象工程”等问题。这种状况迫切需要改变,需要更多地考虑城市居民的基本生活需求。

  新型城镇化应当是能实现所有人共同富裕的城镇化,而不应是少数人的城镇化。我国的城镇无一例外地由农民工建设,但这些农民工却住不上稍微宽敞些的房子、享受不到城市居民的相关福利待遇。国家统计局2013年5月发布的数据显示,2012年全国农民工总量达26261万人,其中外出农民工16336万人,本地农民工9925万人。研究表明,有些农民虽然常年在城市打工,却无法享受与城市居民同等的福利;有些农民的承包地被征了,却没有土地出让价的发言权,更没有谈判权;即使能得到补偿,也只能占应得收益的一部分;有些农民工子女无法入读全日制公办中小学校,大部分地区没有将农民工纳入住房保障对象。换句话说,使城镇建设者享受与居民同等的待遇,仍然是新型城镇化需要解决的问题。

  因此,有序推动进城农民的市民化,是中央确定的近中期我国城镇化工作的重点。2013年中央一号文件要求“有序推进农业转移人口市民化”。2014年中央农村工作会议提出农民工市民化的三个“约1亿”的目标:即到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇,约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造,约1亿人口在中西部地区的城镇化。

  实现大规模进城农民市民化,应满足三方面的条件:一是农民与其承租土地的联系要逐步弱化,城市接纳农民的相关制度逐步形成并完善起来;二是农民能拥有在城市生活的一定物质基础和基本保障,包括住房的获得和条件的改善,有相应的社会保障;三是顺利渡过转型期,形成城市认同感和归属感,而不能是拿到了土地出让资金、分到了几套房子、但无所事事、无所适从,根本没有找到当市民的感觉和应有的定位。

  从我国大型、超大型城市人口为患的现实出发,实行“市民化”应有多种途径,可优先推进“就近市民化”或“就地市民化”,让部分农民进入到中小城市或小城镇,将改革开放的成果最大限度地惠及广大人民群众。特别应当按照十八届三中全会通过的《决定》精神,通过社会保障制度改革,促进城乡基础设施一体化发展、加快保障房等安居工程建设和公共服务的均等化。我国已经开展的社会保障制度并轨、城镇居民养老和新农保并轨、城镇医疗保险和新农合并轨等试点,是逐步实现农民市民化或城乡居民权益平等的重要途径。

  2.“生态功能区规划”是新型城镇化的国家蓝图。

  我国国土辽阔,哪些地方可以建城,哪些地方应当种粮,哪些地方必须保护,全国主体功能区划已有原则安排。全国各地经济发展不平衡,发展阶段不一样,不同地域的特色不一样,城镇化不应该也不可能采用一种模式,而应该因地制宜,科学规划,因势利导、趋利避害,合理布局,使规划成为城市建设、发展和管理的“蓝图”,而且能“管用到底”。从发展现实和需要出发,迫切需要尽快出台并实施全国城镇化发展战略、各城市总体规划、以及产业发展、土地利用、生态文明建设等规划,并做好各类规划的协调衔接和组织落实,引导城镇化的顺利推进。

  我国对城镇化的认识在不断深化。十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”,十七大提出,“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八大提出“新型城镇化”。在城镇化战略上,最初的方针主要是控制大城市,积极发展小城市;后来强调大中小城市和小城镇协调发展;中央城镇化工作会议明确提出到2020年的目标是“两横三纵”战略。

  “两横三纵”战略,是国务院2010年发布的主体功能区规划最先提出的,是我国城镇化将要发展形成的中长期格局。所谓“两横”,是东西走向的两条主线,一是沿江主线,由长江三角洲、长江中游江淮城市群、武汉城市圈、成渝城市群等构成,二是沿陇海铁路(也称丝绸之路经济带)主线。“三纵”是南北走向的三条主线:一是沿海主线,二是京广、京哈,即北京到广州、北京到哈尔滨主线,三是包头到昆明,也即沿包头到西安、成都、昆明主线。“两横三纵”战略是近中期我国经济发展的重点,是科学合理布局城镇的蓝图,是区域协调发展的总体规划,也是国家层面“管到底”的一张总蓝图。

  “两横三纵”战略的核心是城市集群发展,包含超大型城市到中小城市、小城镇,形成不同规模的城市体系。城镇集群发展可以形成合理的分工协作关系,实现错位发展,提升城镇的整体竞争力。从影响看,既可以有世界城市或国际化城市,也有国家级城市和区域性中心城市;既可以有全球经济或金融中心,也可以有以生产、加工、管理和服务为主要功能的特色城市,实现经济、社会、科技、人口、资源、环境、空间布局等要素的协调发展、优化组合、共生共荣。从政策导向看,国家不应鼓励某一规模的城市优先发展,而应尊重市场规律和城市发展规律,让人口和要素自由流动,让城市发展成为一个自然的过程。


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(责编:万鹏、谢磊)
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