汪玉凯：转变政府职能的核心是重构政府与市场关系

摘要：中国行政体制改革研究会日前发布2013年行政改革蓝皮书。本书以“中国行政体制改革报告：简政放权与转变职能”为主体，对新一届政府成立以来的行政改革进行深入调查与分析。报告认为，未来中国政府转变职能的核心是重构政府与市场的关系，需要大刀阔斧地简政放权，在市场决定的基础上，发挥政府的作用。

关键词：简政放权 转变职能

（一）转变政府职能取得了明显突破

新一届政府组建之后，总体感觉是一个高效、务实、有谋略、干实事的领导集体。比如说提出的打造中国经济升级版的战略，以及全力推进行政体制改革和转变政府职能方案的实施，思路清，决心大，力度也大，交出了一份圆满的答卷，受到了社会各界的普遍认可。而聚焦到简政放权、转变政府职能以及深化行政审批制度改革方面，已经取得了突破性进展，呈现出四个突出亮点：

1、快速部署了改革方案的实施。在新一届政府召开的第一次国务院全会上，就对已经确立的各种改革选项、包括转变政府职能的六大举措中所涉及的具体内容，逐一落实，明确参与单位和责任单位，并列出了改革完成的时间表。 紧接着又召开了落实行政体制改革与转变政府职能方案的全国电视电话会议，进行了整体部署。其行动之迅速、作风之务实，给人们留下了深刻影响，提升了社会公众对行政体制改革和转变政府职能的信心。

2、按照政府向市场、向社会放权以及中央向地方政府放权的思路，推进行政审批制度改革，取消和下放了221项行政审批事项。简政放权、深化行政审批制度，是本次行政体制改革与转变政府职能中的突破口和抓手。以往由于政府事无巨细的审批事项，影响了政府的形象，也给市场、社会作用的发挥形成了很大的障碍。正像李克强总理所说：“企业新上一个项目，要经过27个部门、50多个环节，时间长达6－10个月，这显然会影响企业投资创业的积极性”。为了尽快落实改革方案，新一届政府成立以来，已经分三次先后取消和下放了300多项行政审批以及其他事项。具体来说：

第一次是5月16日，国务院公布取消和调整了133项行政审批事项。其中，取消行政审批项目71项，下放管理层级行政审批项目20项，取消评比达标表彰项目10项，取消行政事业性收费项目3项；取消或下放管理层级的机关内部事项和涉密事项13项。另有16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订了相关法律规定。

第二次是7月13日，国务院再取消和下放50项行政审批项目等事项，其中，取消和下放29项、部分取消和下放13项、取消和下放评比达标项目3项；取消涉密事项1项；有4项拟取消和下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。

第三次是12月10日，国务院取消下放了82项行政审批事项。其中取消和下放68项行政审批事项（其中两项属于保密项目），并公布了82项取消和下放管理层级的行政审批项目目录。

至此，本届政府截止2013年12月总共取消下放了221项行政审批项目，113项评比、达标以及收费事项等，总计334项。按照李克强总理在3月17日记者招待会上本届政府在任期内将1700多项行政审批事项再减少三分之一的承诺，本届政府总共要减少567项审批等事项，今年已经完成了接近五分之二的任务量，明显超出了社会的预期。

从国务院2013年取消下放的行政审批事项分类来看，主要集中在以下三个方面：

首先，围绕减少对投资项目的审批，力度最大。以5月6日取消调整的117项行政审批事项为例，仅国务院发展与改革委员会取消和下放的企业投资审批事项达到24项，其中取消的核准项目13项，下放的项目11项。其内容极为广泛，能源类项目数量居首，明确在主要河流建设以外的水电站、风电站、分布式燃气发电项目以及部分煤矿、电网、油气管输等项目，都将交由地方政府投资部门核准。这对促进我国能源产业的发展，调动企业的积极性，发挥地方政府的作用，无疑会产生重要影响。

其次，减少对企业生产经营活动的审批。减少对企业生产经营活动的干预，更好地发挥企业的自主经营权，是本次行政审批制度改革的重要内容，也是政府向市场放权的直接体现。在国务院减少的行政审批事项中，相当多的都是涉及到企业的自主生产经营权问题。以交通运输部为例，在国务院今年第一次取消和下放的117项行政审批事项中，共涉及7项，其中包括国际船舶代理业务、经营者之间兼并、收购审核、内河船舶船员服务业务审批、企业铁路专用线与国铁接轨审批以及企业自备车辆参加铁路运输审批等。过去这些看似本来应由企业自主拥有的生产经营权，却都要政府相关部门审批或者核准。

第三，取消一些不必要的达标、评审以及行政事业性收费等事项，为企业、社会减负。比如在第一次取消调整的117项行政审批事项中，包括了取消10项评比、达标、表彰项目和3项收费项目。涉及的部委包括工业与信息化部、人力资源与社会保障部、民政部、财政部等。内容主要包括部级电子工程设计奖评选、中国工艺美术大师评选、全国农村优秀人才评选、留学人员创业园评估等。取消的事业性收费包括电子工程概预算人员培训费、烟草制品及原辅材料检验费、保密证表包装材料费等。

从国务院取消下放的行政审批事项涉及的国务院部门来看，本次行政审批取消下放最多的是国家发展与改革委员会，另外，新闻出版与广电总局、工业与信息化部、国家林业局、交通运输部、财政部、人力资源与社会保障部、国土资源部、商务部等部委的简政放权力度也比较大。以国家发展与改革委员会为例，在本次简政放权改革中，发改委无疑是一个最主要的部门，涉及的取消和下放的审批事项最多，总共接近40项。其中发改委直接取消的行政审批事项18项，下放的12项，再加上由国家发改委管理的国家能源局取消下放的9项审批事项，应该说，发改委无疑成了本次行政审批改革的重中之重。其涉及的投资审批面很宽，对释放市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用有重要的影响。

3、及时修订相关法律和法规，为行政审批制度改革提供法制保障。行政审批和许可，都是通过法律或者法规的形式固化下来的。简政放权、改革行政审批制度也必须有法制的跟进。为了给审批制度改革提供法制保障，十二届全国人大常委会第三次会议上，对煤炭法等12部法律进行修改。此次修改，正是以立法手段推进行政审批改革，也是对以往改革成果的固化。其核心就是取消和下放行政审批权。以煤炭法修改为例，《国务院机构改革和职能转变方案》要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。此次煤炭法的修改，主要内容是取消了设立煤炭经营企业的行政审批，而交由市场主体自己决定，这不仅体现了发挥市场机制配置资源的基础性作用这一思路，而且也给各类资本的竞争提供了一个公平的市场环境。

4、在上海设立了首个自由贸易区，在行政、法律、经济等不同层面取得了重要突破，成为打造经济升级版、深化改革的重要风向标。上海自由贸易区或上海自贸区，是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区，属中国自由贸易区范畴。2013年9月29日，经国务院批准，上海自由贸易区正式挂牌成立。上海自贸区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。上海自贸区呈 “四区三港”的自贸区格局，成为中国经济新的试验田，实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施，并将大力推动上海市转口、离岸业务的发展。

新设立的上海自贸区的主要任务是：探索中国对外开放的新路径和新模式，推动加快转变政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式和优化经济结构；实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验；同时，建设上海自由贸易试验区也有利于培育中国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间。