汪玉凯：转变政府职能的核心是重构政府与市场关系

（三）转变政府职能，重构政府与市场关系的路径

重构政府与市场的关系，直接影响市场在资源配置中发挥决定性作用的关键。而转变政府职能，无疑又是重构政府与市场关系的核心。

第一，转变政府职能，必须从转变公务人员的观念入手，抑制部门利益。这里所说的观念，最主要的是指政府的角色定位问题。应当说，政府不是社会财富创造的主体，而是一个营造环境、提供服务和保障社会公平正义的主体；只有企业和公民才是社会财富创造的主体，政府不过是为所有财富创造主体提供服务的权威公共机构。

从抑制政府部门利益来看，最关键的是要在理顺各个部门之间的职责权限的基础上，割断政府部门与其监管服务职能之间的利益链条，割断公务人员与所履行的行政职责之间的利益关系，保持政府的公共属性，担当起维护社会公平正义的责任。对那些与民争利、侵害社会公众利益的行为要严惩不怠，并严格规范政府公务人员的收入，从根本上清除政府公职人员的灰色收入地带。尽管这项改革有很大的难度和阻力，但从规范政府的行为和转变政府职能的要求来看，必须如此。

第二，转变政府职能必须从削减政府权力、减少行政审批事项入手。我们知道，政府的权力，主要是通过法律授权获得的；而行政审批和行政许可，是政府获取权力的重要途径。由于受到计划体制的影响，我国的行政审批和行政许可的审批面过宽、审批事项过多，审批程序不规范、审批中的自由裁量权过大，审批中的大量暗箱操作，成为政府腐败的温床。尽管这些年来，我国已经进行了多次审批制度改革，取得了明显的成效，但与经济社会发展的需要相去甚远。因此，党的十八大明确把深化行政审批制度改革，作为转变政府职能的最主要途径。从市场经济和社会发展的角度看，我国的行政审批制度改革，只有按照国务院所确立三项原则推进改革，才能取得实质性进展。这就是：凡是公民和个人能够自主解决的问题，政府一律不得设立行政审批和行政许可；凡是市场机制可以调节的事项，政府一律不得设立行政审批和行政许可；凡是社会组织可以替代，政府要向社会购买服务，也一律不能设立行政审批和行政许可。如果我们的各级政府都能够按照这三项原则进行清理，行政审批和行政许可还有很大的改革空间，这无疑是削减政府权力、加快政府职能转变的根本途径。

第三，转变政府职能，必须削减政府权力、改变权力高度集中的局面，政府要为企业、社会放权；上级要为基层放权。应当说，我国的改革几乎可以说是从打破计划经济体制下高度集中的权力结构开始的。简政放权是我国早期改革最主要的内容。但是随着市场经济体制的建立和社会组织的发育壮大，我国在面临一系列新情况、新问题。其中最突出的是两个方面：一是从行政体制内部看，许多本该由下级行使的权力依然集中在中央或者上级，下级的自主决定权得不到应有的保障；二是从行政体制的外部看，有些本该可以由市场和社会解决的事情，政府也自觉不自觉地揽在自己手中，直接影响到市场和社会作用的发挥。以至于出现这样的现象：一方面我们的各级政府经过多次改革，虽然精简了很多行政人员，但是由于一些具体事务并没有真正转移出行政机关，因此各级政府都感受到人手不够，从下级或企事业单位借调工作人员，似乎是一个普遍现象；另一方面，政府依然十分强势，四面出击，不仅要担负起宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职责，甚至还要大量操办项目、融资，甚至要冲在第一线替代企业去招商引资，出现债台高筑等现象。因此，未来的行政体制改革，不仅要改革政府投入资体制，更重要的是要简政放权，给市场、社会更大的发挥作用的空间。特别在资源的配置方面，政府要最大限度地避免过多地运用行政手段配置各类资源，把资源配置的基础性地位让位给市场。如果我们不能在这方面取得实质性进展，转变政府职能就可能是一句空话。

第四，转变政府职能，简政放权，必须确立政府的公共属性地位，制定对公权力约束的框架。我们知道，政府消失的权力说到底是一种公权力。这种公权可以简单概括为六个公共：即代表公共利益，行使公共权力，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。政府的上述公共属性，决定它的作为主要在公共领域，而不是私人领域。从我国的实际情况看，由于我国的市场经济发展过程中，政府一直处于主导地位，再加上我国的国有企业不都是集中在公共领域，而是涉及到众多竞争性领域，这在客观上为我国政府公共职能的界定，带来一定的困难。但从发展的角度看，即使像我国这样政府主导型的市场经济，即使国有企业涉及诸多竞争性领域，也需要将政府的职能严格界定在公共领域，减少政府的权力，建立上下比较科学合理的权力结构，探索对公权力有效制约的制度框架。这一点不仅重要，而且显得尤为紧迫。

第五，简政放权后，政府还要加强宏观调控和市场监管的职责。减少行政审批、政府向市场和社会放权，无疑是转变政府职能的重点，但这丝毫不意味政府可以放弃宏观调控和对经济社会的必要监管。在宏观调控方面，政府要把重点放在制定经济社会发展的规划和战略，注重政策的协调，保持宏观经济稳定；在市场监管方面，要认真研究行政审批事项减少后，如何防止出现监管的真空，既要释放经济社会的活力，还要维护基本的市场秩序和社会秩序。只有这样，政府才可以说是真正地全面履行自身的职责。在这方面我们同样面临许多挑战，需要大胆的改革和探索。

（作者汪玉凯系中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授）