完善财政转移支付制度是推进地方税制改革的重要补充
1994年的分税制改革，确立了以生产地原则（注册地管理办法）为核心的增值税地区分享制度，明确了增值税在中央与地方之间的分享比例。增值税的共享安排一定程度上减轻了中央与地方的财政紧张关系，也深刻影响到了中央与地方政府对经济的管理方式。
其实，在增值税的税收分配上，除按比例进行分配外，还可以采取均等化的转移支付方法，即根据各地区的人口规模、经济发展状况、财政资金需求等一系列指标，按照一定的标准化公式进行分配。
如果说开征新税种对现行税制体系框架和既有营改增税制改革方案具有一定的“颠覆性”，则以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础、以实现各地公共服务水平的均等化为主旨的财政转移支付制度，无疑是弥补营业税改征增值税后地方政府利益受损的另一种有效途径。
在增值税扩围中，如果通过财政转移支付的方式把中央政府增加的收入返还给地方政府，则来自地方的改革阻力肯定会减小许多。在不改变现行分税制财政体制的基础上，财政转移支付制度可以作为推动增值税扩围改革的补充性制度，这样做有利于降低改革成本，调动地方参与这项改革的积极性。
中央对地方政府的转移支付，可依具体目标的不同采用不同的方法。
在增值税扩围改革中，由于并不涉及原有的体制补助问题，因此，中央政府可以采取的转移支付方式具体包括了税收返还、财力性转移支付以及专项补助，不同转移支付方式在具体的目标和功能方面有所不同。其中，税收返还和财力性转移支付在体现中央政府的意图方面较弱，专项补助则在体现中央政府的意图方面较强；税收返还在影响地方政府的决策方面程度适中，财力性转移支付在这方面较弱，专项补助则较强。在地方政府运用补助资金的自由度方面，税收返还和财力性转移支付较强，而专项补助则较弱。增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还，重构财力性转移支付与专项补助制度，着力实现纵向转移支付的规范化和透明化运作。
这主要是因为目前的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。采取专项补助的方式对促进财政均等化的作用最大，能够解决一般性转移支付所不能解决的问题，特别是一些基本公共服务水平的提高问题。财力性转移支付在促进财政均等化上的作用虽然没有专项补助大，但地方政府在使用财力性转移支付资金上具有更大的灵活性。
自1998年以来，财政均等化已成为实施公共财政的基本要求，因此在确定营改增后财政转移支付方式的具体方案选择方面，还是应服从于公共财政的基本要求，强化地方经济和社会发展中基础性数据的真实统计、收集和使用，强化预算管理和监督，切实维护地方政府的应有利益。应通过修改《预算法》和制定《财政转移支付法》等法律手段，促进和保障地方公共服务能力或水平的均衡化发展。
（作者单位：中国社科院法学所）
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