政府职能转变的法治化——访著名法学家江平教授

　　记者：党的十八大提出了到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的宏伟目标。《国务院机构改革和政府职能转变方案》指出政府职能转变是行政体制改革的核心。您认为政府职能转变对法治建设有何意义？

　　江平：政府职能转变是依法治国和市场经济建设中很重要的环节。我们国家长期以来的问题就是政府干涉过多，减少政府干预实际上是改革开放以来一贯追求的一个目标。但是，实际执行的并不很理想。比如说《行政许可法》，当时贯彻的基本精神就是：只要市场能够解决的尽量由市场去解决，市场不能解决的由社会中介组织解决，只有当市场、中介组织、社会不能解决时国家才参与。这个想法非常好，贯彻了法治的基本精神。但是我觉得《行政许可法》实施以后没有看到显著的变化，政府的职能基本上还没有太多改变。我的感觉是，政府好像还是恋恋不忘自己手中的权力，因为权力里面有利益，每批准一个就有它的利益在内。经过这十多年，从《行政许可法》到现在，新一届政府仍然提出来这个问题，就表明这一问题的严重性。所以我觉得政府干预过多是法治问题的一个核心，也是市场问题的一个核心。因此，政府应当限制自己的权力，而且要有断腕的决心。当然，政府职能转变还需要依法规定政府职能，从外部限制政府权力。因此，应该将政府内部自觉改变自己的职能和通过法律外部限制政府权力结合起来。

　　记者：2000年以来的国务院政府工作报告几乎每年都认为政府职能转变不到位，都强调政府职能转变。学者大多也认为这些年政府职能转变的成效不是很大。您认为根本的原因是什么？

　　江平：我觉得政府职能转变成效不大的很重要的一个原因就是政治体制改革也好，政府职能的转变也罢，都涉及到一个很根本的问题，就是利益问题。如果经济体制改革仅仅涉及到市场主体的利益那好办。你比如说农村的土地承包，这个问题那是放宽了对集体土地权利的限制，利益的改变。但是涉及到深层次的问题就是政府的利益了，所以在这点上说，我们常常说只要涉及到政治体制改革，涉及到政府的权力和利益的问题，难度必然就会加大。我想政府职能的改变就反映了这个问题，因为政府职能改变不仅仅是一个权力的改变，它涉及到利益的分配问题。如果政府职能涉及到的是一个资源分配的问题，那顶多还是涉及到国有企业的利益。矿藏、资源原本社会享有，现在专门给了国有企业，那这个利益分配里面涉及到国有企业。如果涉及到批准的权限，涉及到收费的问题，那就有政府利益的问题了。我们现在的产品质量，药品质量，食品质量，像这样的一些问题，实际上里面有很多政府的利益。所以我觉得只要涉及到政府收费权的问题，那改革是相当困难。为什么呢？就因为有利益在里面，利益是政府职能转变最核心的问题，就是这个道理。

　　记者：有经济学家说政府职能转变的核心是法治，这个观点您同意吗？

　　江平：这当然同意。我觉得法治的问题涉及到两个问题。法治的第一个问题就涉及到权力。法治的根本问题是权力和权利的争执。市场呼吁权利，而政府对权力关心的更多一些，所以在权利和权力平衡的过程中就体现了法治的基本精神或者法治的走向，即：减少政府手中的权力，给予市场主体更多的权利。所以，第一个问题是政府如何制约手中的权力，或者说怎么样把权力关进法治的笼子里。法治的第二个核心问题是利益的问题。法治肯定离不开利益，利益分配是现在改革发生障碍、发生困难的最核心所在。这个利益有两种利益，一个是政府的利益，一个是政府公务员的利益，这两个利益结合在政府职能转变里面。进一步改革是不能够回避这个尖锐的问题，政府的利益和政府公务员的利益都需要解决。

　　记者：党的十八届二中全会提出“加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障的国务院机关职能体系”。您认为在政府职能转变法治保障方面我们还有哪些欠缺？

　　江平：法律还不够健全。比如说行政程序法还没有。执法如果连这个程序都没有很难说将政府的权力关进了笼子里。再比如我们已经有的《行政许可法》，这个并没有认真来做，我的感觉是《行政许可法》可能只实现了20%左右的预期目标。很多东西应该是由市场或者社会来解决，但是最终还是由政府来解决。

　　记者：过去我们机构改革经常讲减少行政审批，数据显示的确减少了好多，但行政审批事项似乎还是很多，好像这边在减少，那边在增加。您也认为《行政许可法》实施效果不好，这是《行政许可法》本身出了问题，还是没有执行好？

　　江平：我认为还是社会阻力太大，法律本身是好的，但是社会中的负能量太大了。本来作为政府的工作人员应该按照它来做，但是它本能的惰性使它往回退。另外，法治还有第二层意思，就是法治应该是依照法律的理念，这些理念包括分工制约、民主、自由、权利保障等。这方面我们有很大的欠缺，起码从分工制约这一条来说就有很大的欠缺。在西方国家，议会的监督是非常重要的，而我们人大的监督远远不够，所以从这一点来看，整个制度的制衡也有问题。

　　记者：《国务院机构改革和政府职能转变方案》已经通过并开始实施，这个方案有许多非常具体的措施。之后国务院办公厅又下发了《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，进一步明确了改革的时间表，您对此有何评价？

　　江平：我觉得《国务院机构改革和政府职能转变方案》应该说有很多新意，这个新意就是职能改变跟机构改革已经不是完全停留在一个一般的表述了，它有了一个路线图和时间表。路线图表明它有一个具体操作的方案，时间表表明它有先后顺序的安排，这就表明领导在这个问题上心中有数了，这是很可喜的现象。

　　记者：这次国务院机构改革最引人关注的是铁道部的政企分开改革。您怎么评价铁道部的改革？

　　江平：关于铁道部的改革二十多年前就开始了，我在七届人大的时候，通过了《铁路法》，《铁路法》当时就争论了一个问题，铁路要不要政企分开。当时我记得结论是铁路还不能实行政企分开，条件还不成熟，原因就在于铁路的管理是类似于军队的管理，或者是一种半军事化的管理。既然它的管理模式是半军事化的，要实行市场经济就很难了。这次铁道部的改革体现了改革的决心，就是真正实现了政企分开。实现铁路的政企分开，这是铁路运输真正走向市场化的第一步，有了这第一步才能考虑下一步如何改革，我觉得这是很关键的一步。