马骏：中国公共预算面临的最大挑战 财政可持续

　　四、预算改革：微观预算层面

　　随着财政收支的压力越来越大，中国应在微观预算领域启动预算改革。中国应继续完善过去十余年建立起来的预算控制体系，例如完善国库单一账户体系、加强国库实时监控、建立政府部门内部控制体系等，彻底消除财政资金征收和使用过程中的违规与浪费。同时，应在目前控制“三公经费”的基础上，进一步削减运作方面的支出，降低公共部门运作成本。鉴于收入会越来越紧张，应加强收入管理，提高征管效率。同时，继续提高支出管理中的运作效率，例如，完善政府采购制度，提高采购效率。除此之外，在微观预算领域，有三项改革最为迫切。

　　1.绩效预算改革

　　随着财政资金日趋紧张，中国预算体系必须能够将越来越稀缺的财政资金配置到各个时期最关键、最紧迫的领域，并提高支出绩效。经过十余年的预算改革，作为现代预算基础的各种预算控制体系已初步建立，并开始比较有效地约束部门的活动。这就为进一步实行绩效预算奠定了基础。同时，从2004年起，从地方到中央，许多政府已试点支出绩效评价，一些地方（例如广东省的南海、三水等）已开始迈向绩效预算。这也为下一步推行绩效预算创造了条件。［36］在未来，中国应在继续加强预算控制的同时，推动绩效预算改革。

　　在推行绩效预算时，中国不应将绩效预算简单地理解为对现有项目设置绩效指标，而应首先关注资源配置效率问题。绩效预算的首要目标是战略性地配置财政资金，即在每个时期都将财政资金配置到当前最紧迫、最关键的领域。尽管各国在实行绩效预算改革的过程中，对于是否需要制定一个整体性的政府或者部门的战略计划态度不一，但是，无不强调战略性地配置财政资金。中国应以中期支出框架为基础推行绩效预算，在一个中期（例如五年）的时间框架内思考未来数年的战略目标，确定政策重点，进而确定支出重点。部门预算改革推行十余年来，成绩非常显著。然而，随着时间的推移，每年预算编制时下达给部门的控制数或者部门过去一年的实际支出数已逐渐演化为新的预算基数。在一定程度上，部门预算变成“固化”部门利益的制度。这就不利于提高资源的配置效率。在未来的绩效预算改革中，应通过中期支出框架，加强计划、政策与预算的整合，加强对各部门预算编制的计划引导和政策指导，将目前这种主要是“自下而上”的预算程序转变成“自上而下”为主的预算程序。如此，才有可能跨年度战略性地配置财政资金，淡化部门预算基数的影响。

　　在确定了战略目标和政策重点之后，绩效预算需要思考：对于实现预期的战略目标和政策目标而言，应开展哪些活动？为什么这些活动是最有助于实现预期的战略目标和政策目标的？这即是项目设计与选择。在编制绩效预算的过程中，部门有责任讲清楚一个关键的因果关系，即部门拟实施的项目与预期的战略目标和政策目标之间的确存在一个因果关系。在项目确定后，下一个问题才是如何准确测量这些活动的绩效。对于绩效预算来说，尽管绩效信息是以“结果”为中心的，但是产出和成本的信息同样重要，尤其是成本和产出结合在一起的效率信息，同样也是绩效信息的组成部分。此外，由于公共服务的供给过程直接影响公共服务质量，绩效信息必须涵盖公共服务供给过程（例如，社会工作机构的管理者在向穷人提供服务的过程中如何对待穷人）。

　　从OECD各国实施绩效预算的经验来看，实行绩效预算需要转变组织文化和治理文化，需要各个层面的管理者转变观念，也需要一个较长的组织学习和个人学习过程。目前，像澳大利亚等国实行绩效预算已三十多年，绩效预算仍未成型。中国推行绩效预算将面临更大的挑战。一方面，中国在整合计划、政策和预算过程方面难度较大；另一方面，各级财政部门以及支出部门需经较长时间才能逐步发展出符合绩效预算的预算能力，包括有效地联结项目与战略目标、准确地测量拟开展的各项活动的绩效，等等。此外，在实行绩效预算的过程中，需要较长的时间来提高绩效信息的质量。只有当绩效信息质量比较高时，政治家和管理者才会接受这些绩效信息，进而才会在预算决策中使用这些信息。只有到这个时候，绩效信息才可能变成一个能够影响预算决策的重要因素。［37］

　　2.现金管理

　　随着财政资金将会越来越紧张，支出压力会越来越大，中国应进一步提高预算执行中的财政管理水平。尤为重要地，中国应从现金控制过渡到现代意义的现金管理，提高预算执行用款计划的科学性，提高预算执行效率，并在确保现金安全性和流动性的前提下开展现金投资，用钱合法地生钱。［38］

　　首先，中国应引入现金预算，改进每年用款计划的编制。现金管理是最基础性的财政管理活动，其首要目标是有效率地匹配现金流入和流出，确保各个部门能及时获得所需的预算资金供给公共服务，而不会出现所谓的现金流问题。目前，整体地看，中国只有现金控制，而无现代意义的现金管理。［39］为提高年度用款计划编制的科学性，中国应考虑引入现金预算，将用款计划的编制建立在对各个部门活动规律的历史分析之上。不同部门的活动规律是不同的，支出流的规律也就不同。例如，水利部门和文化部门支出流的规律就不同，前者在月度之间波动较大，后者也许比较平稳。编制现金预算时应考虑不同部门的现金流规律。

　　其次，应制定现金管理方面的法律，在确保现金安全性和流动性的前提下开展现金投资，解决闲置现金问题。随着国库改革的推进，以及财政收入总量本身也变大，集中到国库的底金余额越来越大。据估计，1999年启动国库改革时，年底财政存款最多几百亿，目前可能高达几万亿。如此庞大的现金余额，若不投资，收益损失非常大。2006年，财政部开始试水现金管理，通过商业银行定期存款、提前赎回国债等方式对部分闲置的库款余额进行市场运作。此外，一些地方政府也开始将一定规模的间歇国库资金按照一定的期限滚动定存于商业银行，以获取收益。然而，目前财政部实行的仍然不是一个完整的现金管理，一则规模较小，二则投资仍比较单一。至于地方层面的现金管理，由于缺乏明确的法律授权以及监督，若操作不当，极易发生流动性和安全性风险。随着财政收支形势将会越来越严峻，加强现金管理，启动现金投资，就非常必要。这不仅包括闲置的现金余额，而且也包括社会保障资金等。然而，现金投资存在着风险。为了建立一个既坚实又有效率的现金管理体系，中国应制定专门的现金管理法律，明确规定现金管理的机构及其职责、现金管理的基本原则，现金投资的范围，现金投资的问责体系等。［40］当然，如何在地方层面建立现金管理是一个较难的问题。现金管理，尤其现金投资，需要财政部门拥有非常高的市场运作能力。目前，中国绝大部分的地方政府可能并不具备这一能力。一个选择是法国模式，即财政部代地方政府操作现金管理。由于中国的规模巨大，这一模式显然不太适合。另一选择是以省为单位建立现金投资体系，由省级财政代理县市一级的现金投资。当然，也可考虑美国地方政府的模式，几个地方政府建立一个现金投资平台，运作现金投资。

　　为了加强现金管理，中国需尽快改革政府会计体系。如果建立了健全的政府会计体系，财政部门经理国库就有了坚实的基础。此外，由于国库现金管理将会影响一个国家的货币供给，必须在现金管理和货币政策之间建立有效的协调机制，避免现金管理冲抵货币政策效果。最后，一个有效的财政管理体系还必须将现金管理与债务管理整合在一起。

　　3.债务管理

　　对于现代政府来说，借债并对债务进行有效的管理，已是国家治理重要的组成部分。一个负债累累的政府不是好的政府，一个不借债的政府同样也不是一个会治理的政府。实际上，对于公共设施的资本性支出来说，以债务融资来提供所需资金其实是最公平的方式。然而，有了债务就应有债务管理。若说治国即理财，这个理财必然包括“理债”。总之，有债务并不可怕。可怕的是，一个政府有了债务，却没有债务管理，或者债务管理水平不高。［41］而这恰恰是中国当前存在的问题。

　　过去三十年，尤其是20世纪90年代后期以来，中国政府债务市场取得了巨大的发展：（1）初步建立起多层次的包括政府债券发行市场和流通市场的市场体系；（2）市场规模越来越大，债券交易方式越来越多样，政府债券成交越来越活跃；（3）债券市场产品越来越丰富多样，例如债券类型和债券期限结构越来越丰富。在此过程中，以国债发行和管理为基础，中央层面的债务管理体系已基本建立，债务管理水平也越来越高。例如，在一级市场上，随着1998年实行国债招投标发行，初步实现了国债发行市场化；随着近年来国债期限结构的多样化，尤其是超长和超短期国债品种的推出，国债的期限管理水平大幅度改善；2006年，对国债发行实行余额管理。同时，在政府债券二级市场，建立了互联互通机制，以及固定收益平台和做市商制度。此外，建立起比较完善的债券托管结算机制。不过，中央层面的债务管理仍需进一步完善。例如，仍需进一步完善发行机制，提高国债发行的市场化程度，完善国债发行的价格发现功能；仍需解决流通市场分割，市场流动性仍然偏弱的问题，等等。［42］此外，从体制上看，中央层面的债务管理比较分散，不同类型的政府债券或者不同发行主体发行的债券，从发行到监管分属不同的管理机构，这既不利于提高债务管理水平，也不利于加强总额控制。在未来，中国应考虑建立一个集中型的债务管理体系。一个选择是像新西兰那样建立一个独立的债务管理机构。另一个选择是由财政部统一负责债务管理。

　　然而，问题最严重的是在地方层面。目前，几乎所有的地方政府都在借债，但是，绝大部分都没有建立债务管理体系，或者即使有债务管理，也是不完整的。根据审计署对地方债务的审计，在省级层面，有7个省没有债务管理，有8个省没有专门的管理债务机构，有24个省没有建立偿债基金，有24个省没有建立财政风险的监控机制。［43］到省以下，情况更加严重，几乎没有债务管理。当然，地方层面债务管理体系落后的一个原因是目前法律和制度不允许地方政府借债，所以地方政府只能以或有负债的形式变相借债。如此，即使借了债，也不敢公开建立债务管理体系。在未来，中国应以法律的形式，明确赋予地方政府借债的权力。2012年，中国已开始选择四个地方政府试点地方债，2013年扩展到六个地方政府。在未来，一个选择是扩大地方债的范围，另一个选择是将地方政府投融资公司在债券市场发行的城投债（企业债、中期票据、短融券等）转化成中国版本的“市政债券”。这不仅可以将地方政府的借债置于市场约束之下，而且有助于将财政风险从银行体系分散出去，更有助于中国减少对或有负债的依赖，提高财政透明度。［44］在此基础上，要求所有地方政府建立和加强债务管理。最后，在未来，中国应逐步化解债务风险。由于每年收支压力将会越来越大，各级政府可分批逐步出售国有企业股份。这既可筹集资金化解债务，例如地方政府债务和养老金的债务，也可推进经济体制改革。