马骏：中国公共预算面临的最大挑战 财政可持续

　　三、预算改革：宏观预算层面

　　在宏观预算层面，中国公共预算体系应超越年度预算的时间框架，建立中期支出框架并嵌入总额控制，应对某些支出实行长期预算。同时，应将或有负债逐步纳入预算。

　　1.建立中期支出框架，实施总额控制

　　从20世纪80年代开始，越来越多的国家开始建立中期支出框架，并实施总额控制。尽管中期支出框架仍存在缺陷，例如缺乏对长期成本的考虑，进而容易为实现中期财政平衡而牺牲长期财政可持续，而且，仅仅依靠中期支出框架也不能确保总额控制，但是，中期支出框架仍是过去20多年最重要的预算机制创新，帮助不少国家（例如智利、德国等）成功地维护了财经纪律。由于2008年金融危机以及随之而来的经济下滑，绝大部分国家目前都暂时放弃了中期支出框架及其总额控制。然而，经济企稳，它们仍会重新启动中期支出框架的总额控制。中期支出框架的魅力在于，它能为预算决策和政策权衡提供一个超越年度预算的中期时间框架。对于绝大部分支出来说，只要建立起中期支出框架，预算决策就可以分析和考虑一项政策或支出在未来的全部成本，进而有助于控制支出规模、赤字、债务等。［21］

　　在未来的预算改革中，中国应建立中期支出框架，并在一个中期时间框架内对财政收支总额进行约束。只有在一个跨年度的时间框架内审查各种政策变化对支出的中长期影响，才能有效地实现总额控制。为了更好地与每五年编制一次的经济和社会发展规划衔接，中国可建立一个五年期的中期支出框架。然后，在这个中期时间框架内整合计划编制、政策制定和预算决策，并实施总额控制。在这个中期支出框架中，每隔五年都重新确定下一个五年的财政收支总额，以及分类总额，并将这些总额落实进计划期内的每个预算年度。这些总额都应在启动计划编制和预算编制前确定下来。一旦总额确定后，它必须能够有效约束计划、政策和预算，最后编制出来的预算绝不能突破原来确定的总额。同样重要地，在预算执行过程中，政策制定和预算决策也不能突破事前确定的总额，尤其是五年总额。总而言之，总额控制必须是硬约束为了既能确保总额控制的严格性，又使得总额控制具备灵活性，可借鉴新加坡模式，允许部门在五年总额的限制内，在年度间调整年度总额，但收取利息。。此外，为了确保总额控制有效，除了需要确定总体的支出总额外，还需建立分类总额控制，对主要支出（例如资本性支出、教育支出、医疗支出等）的总额进行约束。正如希克指出的，在预算权力比较分散时，对主要支出进行控制是非常必要的。而预算权比较分散仍然是中国预算体系比较突出的问题。在实行中期总额控制时，还应在一个“大预算”的框架内考虑支出总额的分配与协调，包括公共预算、国资预算，以及正在筹划的社会保障预算。换言之，总额控制体系必须将国有资本经营预算和社会保障资金的收支也包括进来。最后，根据各国实施总额控制的经验和教训，在确定总额控制目标时，应采用多个财政指标。如果只采用单一指标，政府就比较容易采用对策性行为来抵消总额控制目标。在设置总额控制目标时，中国不仅应包括对债务余额和赤字占GDP的比重，而且也应像瑞典等国那样直接控制支出的增长（例如，对名义和实际财政支出增长率等规定一个上线），还应像智利等国那样包括一个“反经济周期”的“结构平衡规则”。［22］

　　对于在中长期内整合计划、政策和预算并实施总额控制来说，有三个条件是必备的：（1）对于跨年度战略性配置资源形成政治共识；（2）预算程序必须从传统的“自下而上”为主转变为“自上而下”为主；（3）在政府内部，预算权应相对集中，财政部门应具有足够的权力与相对独立性，相关的计划与预算机构之间能够很好协调。对于中国来说，首先需要进一步改革其预算体制，彻底结束预算权碎片化的局面，在政府内部建立一个权力很大、独立性很高而且政策水平很高的预算机构。在中国目前的预算体制中，预算权在财政部门，计划权在发改委。这是中国计划和预算衔接不好的一个原因。实施中期支出框架面临的第一个问题就是，如何处理这两个部门之间的关系。一个选择是借鉴美国模式，将预算编制与执行权力分开：将财政部的预算职能与发改委的计划职能整合起来成立一个权力级别非常高的“计划与预算委员会”，专门负责中长期计划与预算编制以及实施总额控制，而财政部门则专门负责预算执行以及相应的财政管理，同时将收入征收部门纳入财政部门管辖。另一个选择是提高财政部门在权力等级中的权力与地位，使得它能抵制各种支出压力，并赋予其制定中期支出框架的权力，同时在财政部门与计划部门之间建立政策协调机制。此外，为了更好地实施中期支出框架和总额控制，中国的财政部门应从现在这种主要是“会计导向”的预算机构转变为“政策导向”的预算机构。其次，在政治层面对总额控制达成共识非常重要。由于目前中国预算体制仍然是一种以党委和政府为核心的“行政主导的预算体制”，各级党委和政府领导对总额控制的态度和认识至关重要。一方面，这些政治家应参与每个计划期的财政收支总额以及分类总额的确定，并在其中扮演极其重要的角色，另一方面中国应将总额控制的一些目标以法律的形式明确下来，以法律约束政治家的支出冲动。在这方面，中国应借鉴智利等拉美国家20世纪90年代以来的经验。这些国家在80年代陷入债务危机，其后痛定思痛，不少国家在法律中设置多个财政稳健指标约束支出、债务和赤字等，取得了良好的效果。［23］在这方面，各级人大也应发挥积极的作用。人大可以通过制定法律来加强财政总额控制，可以参与每个计划期的总额控制目标的制定，并通过预算审查批准来加强总额控制。从预算程序上来看，每个计划期的财政收支总额及其分类总额应经过人大审批。在此，中国可以借鉴美国、瑞典、法国等国的经验，在人大审批预算的程序中，增加对财政收支总额的表决。当然，人大自身也应遵守总额控制的约束规则。

　　然而，正如希克指出的，即使建立起中期支出框架和总额控制机制，而且这一框架也很好地整合进预算过程，总额控制仍然是非常困难的。［24］由于现代政府履行的职能比较广泛，财政与金融之间的关系非常紧密等，各种总额控制机制不能控制的因素都会对政府支出产生影响，进而会冲击预先设置的总额控制目标。这些影响因素涵盖范围非常广，从法律创设的社会福利权利，到或有负债，再到经济周期的冲击以及来自政治或战争等领域的冲击。［25］冯·哈根等人甚至将这些外部不可控因素导致的支出称为“非［预算］决策型”（non-decisions）支出。在这种决策过程中，“政府支出和赤字完全取决于不能直接控制的变量”，预算过程被“贬为一个仅仅对外生事件的预测练习，并使得政治家不用做出那些或许……不受欢迎的艰难决策”。［26］在未来，中国必须高度关注社会支出和或有负债对总额控制以及财政可持续性构成的冲击。在过去二十多年，发达国家面临的主要问题是社会支出不断冲击总额控制，发展中国家或转型国家则是或有负债削弱总额控制的效果。对于中国而言，这两种支出责任都存在，而且都有可能在未来冲击总额控制。

　　2.引入长期预算

　　为了有效地进行总额控制，中国还必须逐步建立长期预算框架。首先，对于许多或有负债，需要一个比中期支出框架更长的时间框架才能准确地反映支出责任，进而控制支出总额。正如希克指出的，绝大部分与或有负债相联系的财政风险通常都会溢出中期支出框架的时间范围。［27］其次，对于社会支出来说，尤其是其中的养老和医疗支出，由于人口规模、年龄结构等社会变量的长期变化都会对支出产生决定性的影响，实施长期预算就非常必要。在此，着重分析社会支出。

　　社会支出不仅包括直接的政府支出（例如教育支出、医疗卫生保险缴费中政府配套部分），也包括可能出现的或有负债支出（例如养老金亏空，医疗卫生基金缺口）。目前，如何对社会支出实行预算控制，已是各国预算面临的最大挑战。对中国来说，由于人口规模巨大，人均财力偏低，同时，人口已开始老龄化，这方面的挑战就更大。目前，中国的决策者对于“权利型支出”或者“赋权型预算”这些概念可能仍然比较陌生。然而，随着社会支出的规模和比重不断上升，在不久的将来，决策者将非常痛苦地体会这种支出的财政含义和政治含义。从本质上讲，作为一种权利型支出，它天然地是预算的“敌人”。［28］无论在什么国家，扩展福利范围和提高福利标准都是广受欢迎的，也是政治正确的。然而，一旦财政紧张，想缩小福利范围和降低福利标准就无比艰难。

　　由于社会政策体系对支出的影响是长期性的，中国应开始整体性、长期性地思考和设计未来的福利体系或社会政策体系，而不应采取“打补丁式”的改革方式。中国应在一个长期预算的框架内编制社会支出预算，并将其与社会政策体系整合起来。过去十年中，对于长期预算的讨论开始零星地涌现。2008年金融危机后，越来越的学者开始认识到长期预算的必要性。［29］一旦实行长期预算，预算决策就必须分析、比较每个政策和法律对支出的长期影响。［30］同时，为了确保中长期的财政可持续，社会支出预算应是权责发生制的。对于社会福利支出应以何种会计基础编制预算一直存在着争议。但是，正如杰克逊指出的，如果以现金制为基础估计社会保障的成本，极其容易低估社会保障体系的长期成本，进而扭曲关于与之相联系的财政风险的信息，而采用权责发生制则可以避免这个问题。［31］2013年，中央以及某些地方已开始试编社会保障预算。但是，这个社会保障预算既是年度性的，也是现金制的。此外，也未覆盖全部社会支出。为确保财政可持续，中国应对社会支出引入权责发生制的长期预算。至少应对养老和医疗卫生支出实行权责发生制的长期预算。