非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，显示出按照常住人口统计的城镇化率显然有虚高的成分。中国的城镇化最终要真正成功，在于包括户籍制度在内的重大公共政策层面有何突破。
清华大学中国经济数据中心10月27日在北京发布的一项有关中国城镇化调查的大型数据显示，中国非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内“农转非”比例仅增长了7.7个百分点。
27.6%的城镇化率，相对于官方之前在政府工作报告中公布的接近53%左右的城镇化率，差距甚大，关键是统计的口径究竟是以户籍人口还是常住人口。当然，从全球统计指标看，统计一个国家的城镇化率基本都是以常住人口统计，但由于中国的独特户籍制度，使得按照常住人口统计的城镇化率显然有虚高的成分。改革开放以来的30多年，中国城镇化进展迟缓，最根本的原因就是不能破除城乡二元的不平等观念，不能打破户籍坚冰，不能给予进入城市的农民以城市居民的平等待遇。
在城镇化问题上，一个基本的共识是，一个存在户籍界限，并且在户籍下面又衍生出各种五花八门不平等福利待遇的城镇化，不是真正的城镇化。
因此，中国新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市，成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。
从中国城镇化的实践看，由于资源聚集效应，大中城市一般成为农民工进城的首选，但在户籍门槛上，大中城市的门槛也最高，这就形成了一个尴尬的困局：农民工最理想的迁入地是大中城市，但在户籍管理上，真正鼓励农民工进入的却是小城市。这也就是农民工权衡各种利弊之后，宁可守住自己的农民身份也不愿意进入小城市的主要原因。
不管如何，中国的城镇化最终要真正成功，关键并不是建多少高楼大厦和房子，而是看在包括户籍制度在内的重大公共政策层面有何突破。城镇化的本质绝非经济结构的变迁，而是观念和制度的变迁，是通过改革和废除包括户籍在内的把人分为三六九等的不合理的制度，在社会的生态中嵌入平等元素，建立真正的契约和市民社会。日本和韩国的城镇化，在人类城镇化的历史上是比较成功的案例，既没有出现大的社会动荡，又没有出现拉美等国的贫民窟，其成功的原因之一，就是在城镇化的过程中，通过法律，甚至宪法确保进入城市的农民完全享受和市民一样的待遇，将农民的平等权提升至宪法的角度。
如果不以打破户籍的坚冰为突破口，并且推动包括土地制度在内的改革，大力推动服务业的发展，只是人为圈地、造城，甚至将城镇化解读为鼠目寸光的房地产化，暗中推动房价的暴涨，则城镇化失败的风险会急剧加大，城镇化所蕴含的最大内需也只是画饼充饥。夹生的城镇化对中国的未来而言则不会成为红利，而只会是需要付出沉重代价的负资产。
□马光远（学者）
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