关于农村土地产权制度改革政策建议

　　党的十七届三中全会提出加强农村制度建设以来，我国一些地方进行了农村土地产权制度改革尝试。今年初，我们在安徽省搞了十县百村千户土地制度改革调研课题，并邀约省内外专家、学者分别到安徽、江苏、河南和广东等省部分市县乡村进行实地调研，解剖典型，目前调查数据正在汇总中。从现有调查情况看，我们感到，自35年前凤阳小岗村推行大包干改革以来，农村确实发生了很大变化，经济有了长足发展。但由于农村集体土地所有制产权不清、归属不明，政府征地和工商资本下乡圈地获利巨大，而农民土地财产权益难以得到保障。因此，中央提出对农村土地进行确权并推进产权制度改革的政策是非常正确的。但调查中发现，由于现行法律规范不一，在国家层面对政府与农村土地市场之间的关系缺乏统筹研究和综合设计，国家相关部门对农村集体土地产权制度改革的认识和应对政策不一致，造成上下认识不一，致使这次农村集体土地产权制度改革出现了不少问题，如不引起重视，尽快加以解决，将严重影响我国新型城镇化和农业现代化的健康发展。

　　一、现行农村集体土地产权现状

　　我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

　　我国《土地管理法》规定了土地所有权和土地使用权两大类权利，农村土地使用权主要包括土地承包经营权和宅基地使用权。《土地管理法》规定：“土地承包经营期限为三十年”、“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”、“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。按照《物权法》的规定，农民的土地使用权利是一种排他性的用益物权，也就是说是一种事实上的物权，而不是简单的合同权利。显然，《物权法》为农民的土地权利提供了更高的保护，《土地管理法》对于农民土地权利的保护与《物权法》不一致，而《物权法》为上位法，《土地管理法》应修订并与《物权法》相衔接以保持一致。

　　农村集体土地类型较多，一般则可分为耕地（养殖水面）、山林、四荒地、农业建设用地（主要指农牧渔场用地以及农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等）、非农建设用地（主要指乡村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地）和宅基地等六大类。每种类型的集体土地与集体经济组织成员即农户在产权关系上并不都是一样的。耕地（养殖水面）、山林类土地资源基本上被农户按年限承包，在承包期限内具有明显的独占性和排他性。农业建设用地中有由于所处自然条件和地理环境不同，其产权可能只会让某些成员农户受益，这类土地在不同成员之间的产权关系也是不一样的。宅基地由于与居住其上农户房屋财产权紧密相连，其产权关系在集体经济组织内更具独占性和排他性。非农建设用地也即农村经营性土地，其产权关系在所有成员中最呈均等化。

　　农村集体土地产权还有一个模糊地带，这就是在城镇化过程中，县改市、村改居后，原本属于农民集体所有的土地性质不明确、模糊了。按照《宪法》和《土地管理法》规定，城市的土地属于国有，那么县改市、村改居后，原来属于农民集体所有的土地属于国有还是仍属于集体所有呢？现实中，有的县改市后，原来农村的土地还属于农民集体所有。这也是许多城市城中村的来由之一。有的改了后，都变成城市土地了。我们觉得，需要划定一个时限以避免再模糊，似可以明确，2010年12月31日之前县改市、村改居的，土地归属城市体制；2010年12月31日之后县改市、村改居的，土地仍然是农民集体所有。

　　我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，农村实际运行中出现了三种情况，一是大部分农村地区土地所有权和承包经营权分离，实现了双层经营；二是中西部有的农村恢复了小农经济模式，统一经营这一层缺失；三是有的沿海发达地区如广东、江浙等地农村出现了“地权”变“股权”、土地股份合作等新的经营形态探索，但在国家法律和政策层面没有得到认可。