陆子修 吴镕 史啸虎
三、政策建议
我们建议推进的农村集体土地产权制度改革，是继上世纪推进农村集体土地家庭承包经营第一步改革后的又一次重大改革，是意识形态和集团利益的又一次博弈，它将唤起农村改革新阶段的新动力，变农村沉睡的土地资源为现实的资产和资本，释放出市场价值数以百万亿元计的巨大财富，并有助于进一步完善充满活力的中国特色社会主义市场经济体制，促进城乡一体化和国民经济与社会长期可持续发展。为此，特提出以下几点建议：
1．在宪法和物权法框架内进一步明确农民按份共有的土地产权。现行集体所有制是一种共同共有产权制度，也是一种产权所有人不明确、权能也不完整的产权关系。建议依据现行《宪法》和《物权法》，贯彻按份共有产权原则，组建不同类型合作社，明确农民对集体土地按照其份额享有所有权，使农民拥有完整的土地占有权、使用权、经营权、收益权和处置权等各项权能，以消除现行集体共同共有制度下集体土地产权不明确不完整的弊端。将本来就由农户通过长久不变的承包制去行使占有、使用和收益权益的集体土地所有权确权到农户身上是符合法理的，并不会从整体上改变农村土地实行集体所有制的性质。那种担心将承包土地所有权确权给集体经济组织成员农户的做法是搞私有化的想法是多余的，也是不必要的。
2．以合作社和部分社会组织为载体行使农民集体土地所有权。将村民小组或村民委员会甚至乡镇一级的农民集体当作农民集体土地所有权主体，其实是人民公社“三级所有，队为基础”计划经济体制的残留，早已不符合市场经济发展的需要。我国宪法早已规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。今年中央一号文件说的更好，“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”建议明确农村集体土地所有权主体是合作社，而不是农村自治组织，更不是行政组织。因此应由各村按权属组建的土地合作社行使所有权。部分社会组织如农村学校等，也可成为农村集体土地所有权载体。作为集体经济组织的成员，农户家庭是集体经济的一个最小家庭经营单位。组建合作社，应以家庭经营的农户为单位确立农村集体土地所有权的股权。
3．探索建立农民土地产权市场交易制度。让部分有意愿有条件迁居城镇的农民将其土地产权在农村土地产权市场上交易出售，变现为资本，合作社内其它农民对这部分产权有优先购买权。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，政府制定配套政策法规，建立农村土地产权交易市场，培育新型农业经营主体和服务主体，加快推进农业向规模化和现代化发展。
4．真正按照“同地、同权、同价”原则，积极培育农村集体建设用地市场。目前，各地普遍发生农村集体建设用地自发进入市场现象，但政府对农村集体建设用地市场交易没有统一、规范的政策法规。建议加快建立城乡统一的建设用地市场，积极推动农村集体建设用地在符合规划的前提下入市交易，与国有建设用地享有平等权益。应尽快出台政策法规，早日解决“小产权房”等问题，既可增加农村集体经济和农民收入，又可搞活房地产市场，平抑城市居高不下的房价。
5．加强对农民宅基地产权的保护，积极培育农村房地产市场。建议根据农村集体土地产权制度改革需要以及适应城乡一体化发展的大趋势，依法保障农户宅基地及其房屋的产权，逐步放开搞活农村房地产市场，实现城乡居民在房屋占有和交易上享有平等权利。
6．强化对农村合作经济组织的财政和金融支持。建议国家组建合作社发展银行，以对农村产权制度改革中即将大发展的各类合作经济组织提供政策性信贷、担保和贴息等金融支持。政府颁行相关政策促进农村信贷合作社发展，并从其财政预算内划出部分资金作为专门为农民信贷合作社贷款项目提供低息甚至无息贷款的配套资金，以支持农民信贷合作社的发展。
7．改革现行的征地制度，政府逐步退出土地市场。在农村集体土地产权制度改革同时，建议中央政府颁行这样一种政策，即除非满足《土地管理法》第54条规定的四种符合公益要件征用集体土地，政府一律不准征地。所有工商业用地均由农村土地产权主体合作社与土地利用者按照市场经济原则进行交易。政府根据土地规划及相关法律对土地市场进行监督和管理，还可根据经营性和非经营性、商业性和公益性、工业性和农业性等不同类型土地交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为征税，保障国家利益。对涉及农户或家庭农场为扩大农业种植和经营规模的土地交易则予以减免税收并向购买方提供低息或贴息贷款等方式加以鼓励。
四、组织落实
建议在国务院设立农村集体产权制度改革领导小组，由国务院分管领导或主要领导任组长，发改委、国土资源部、农业部等部门作为成员单位，下设精干的办公室，具体负责改革的顶层设计、统筹规划和协调指导，发挥中央、国务院领导全面改革的参谋助手作用。在具体步骤上可通过地区性改革试点突破；以宅基地及其附属物产权单项改革率先突破；总结苏州、广州等地农村土地改革产权置换经验，上升为可行的改革指导方案实行突破。
（注：作者陆子修先生系安徽省人大原副主任、中国农村劳研会副会长、安徽省城乡劳研会会长；吴镕先生系江苏省委原农工部部长、省政协秘书长；史啸虎先生系广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授）
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