项安波
进一步推进国有资本管理体制改革
国有企业只是国有资本的载体。我国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本，国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。通过国有资产的“资本化”，利用资本的流动性和国有资本的公共性，通过调整国有资本的投向实现“国有经济有进有退”、优化国有经济布局，提升国民经济整体效率和效益，提高中国企业的国际竞争力。
当前我国国有资本管理体制主要存在国有资产隶属关系“条块分割”、国有资产资本化程度不足、国有资本流动性不足等三大问题。“条块分割”体制导致部门利益、地区和行业壁垒，无法通过市场机制实现资源优化配置，导致国有企业普遍存在资产流动性差、运营效率低等问题；还导致相关管理政策缺乏整体性和系统性, 国有资产难以产生聚合效应，不利于国有资本的保值增值。国有资产资本化程度不足和国有资本流动性不足成为制约国有资本管理体制改革的基础性问题。产权结构单一导致很多国有企业公司治理存在不少问题，股权多元化程度不高导致国有企业公司制改造任务没有完成，股权多元化不足导致国有资本流动性不足。
进一步推进国有资本管理体制改革，必须解决上述三个问题，并通过动态调整国有资本来优化国有经济布局结构，提升国家竞争力。具体而言：
第一，明确国有资本的管理和运作模式，夯实深化国有资本管理体制改革的制度基础。基于国有资本的功能和目标，明确国有资本管理的组织和管理模式，进而完善国有资本管理政策体系，如国有资本布局政策、国有资本调整政策、一般性竞争领域的政策安排以及特殊制度安排等。
——当务之急是要建立分层次、全覆盖的国有资本管理体系。为有效解决“条块分割”问题，中央层面应建立全覆盖的国有资本管理体系；为解决监督管理和运营权不分的问题，有必要将国有资本的监督管理和运营权分开。其次，要相应调整国有资本的管理模式。在中央政府层面，组建大国资委专责全国国有资本的监管，履行国家所有权政策的执行职能；成立若干国有资本管理公司或投资基金承担国有资本经营职能，由它们作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易。地方层面的国有资本管理模式，可以因地制宜，根据本地区国有企业、国有资产的数量、规模和行业分布统筹考虑。第三，要完善国有资本管理的组织体系，重点在国有资本的投资、收益、转让等环节明确国有资本管理的组织和参与主体。
——国有资本布局政策需要明确国有资本布局的领域。目前国家对国有经济的定位较为笼统、模糊（十五届四中全会，国家将国有经济定位为布局在“涉及国家安全的行业、自然垄断行业或重大基础设施和重要矿产资源、重要公共产品服务行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。2006年，国资监管部门的一份“指导意见”明确并拓展了国有经济布局领域，但并未获得共识），容易被泛化和突破。下一步需要在最高政策层面尽可能明确国有经济应布局的具体行业和领域，并要研究、探讨在不同发展阶段、不同领域的国有资本配置比例；除确有必要外，绝大数行业要对社会资本实现实质性开放。
——国有资本调整政策需要明确国有资本调整的条件和方式。重点是明确国有企业增减资和股权交易的基本原则、条件和程序，与国家发展战略和产业政策相结合来调整国有资本流动和布局。
——对一般性竞争领域，首先应淡化所有制概念，实现国有企业和非国有企业公平竞争；其次，国有资本应尽量择机逐步退出；对于滞留不退的国有资本，应提高国有资本经营收益上缴比例至合理水平。
——国有资本的管理和运营，还需要考虑是否采用、什么情况下采用以及如何采用优先股制度、金股制度、多级别投票权制度等特殊制度安排。
第二，进一步加强国有资本的动态调整，创造更有利于深化国有资本管理体制改革的市场条件。首先，需要与深化国有企业产权制度改革相结合，积极探索公有制的多种实现形式，推进股权多元化。其次，积极探索整体上市、进入产权交易市场、引进战略投资者等增强国有资本流动性的多种方式。最后，在组织、法律、政策等方面建立推动国有资本调整的保障措施。
第三，完善国有资本经营预算制度，改善国有资本经营预算管理。在增强国有资本的流动性后，加强国有资本的经营预算管理，即如何收支的重要性就凸显出来。我国国有资本经营预算管理工作还存在未实现纳入范围全覆盖、收益上缴比例偏低、收入结构不尽合理、支出在国企内部循环等问题。在深化国有企业改革的新时期，首先需要进一步扩大纳入国有资本经营预算管理的国有企业范围，争取尽快实现全覆盖；其次，要逐步合理上调国有资本经营收益上缴比例，对于滞留于一般产业或竞争领域的国有资本，划转比例可进一步提高；第三，要进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，改善经营预算收入结构和支出结构，以进一步体现国有资本经营收益的全民共享和倾向民生。
此外，在新的发展时期，深化国有企业改革还需要进一步完善现代企业制度、按照现代公司治理结构改造国有企业，规范政府对国有企业资本金调整机制，按照国际惯例披露信息、推行外部审计，完善高管人员的市场化选聘机制，深化国有企业薪酬体系和收入分配制度改革、建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制等等。可以看出，新时期深化国有企业改革的任务既迫切又繁重，仍是中国经济体制改革的核心议题之一。
国有企业在国民经济中的比重较改革之初已显著较低，实现了从主体地位到主导地位的重大转变，但在我国当前的经济活动中仍发挥着难以替代的重要作用，其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力，这要求我们摒弃对国有企业的先验判断，统一改革共识、明确改革方向、凝聚改革力量，更为务实理性地进一步深入推进国有企业改革，促进国民经济的整体效率提升和协调发展。
作者单位：国务院发展研究中心企业研究所
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