国务院发展研究中心“推进经济体制重点领域改革研究”课题组
政府间权责关系优化的保障措施
政府间责权关系的调整是一项复杂的系统工程，以往我国更多地是依靠以政策、行政命令为主要手段实施政府间的各项权责，在实践过程中可能会在不同行为主体之间形成博弈。因此，在新的时期，我国要逐步通过完善法律和制度创新来加强政府间权责关系的规范化建设。只有在法律的强制性规范下，中央地方的权责关系才能真正实现长远的预期目标。
第一，构建规范的财政平衡体系，增强政府间财权事权的一致性
不同层级政府间权责能否被有效履行，最为关键的是每一级政府被要求的事权应有相应的财政保障机制。但这并不意味着地方政府的支出责任要与其财权保持完全一致。出于维护中央政府权威、国家统一和公共利益的考虑，多数情况下，二者通常是不完全对等的，更多地是依靠事后的匹配机制，即转移支付制度。
基于不同层级政府财政支出责任的财政平衡体系包括两个层面：一是各级政府财政收入自主性的平衡，二是不同层级政府支出责任履行的财政保障机制，即财政转移支付制度。根据国际经验，两项措施在实践过程中需统筹结合，不可过度倚重单一制度。如日本，在地方政府缺乏合理、必要的财政管理权限的情况下，无论地方政府的财力强弱，都要按照统一标准执行大量公共服务的职责，然后再依靠中央政府的转移支付弥补地方政府实际支出与实际收入的差距。转移支付从理论上可以有效平衡区域差距，但在实践中由于繁琐的审批程序和过长的审批期限，以及保持财政平衡“资金池”稳定性的要求，使得有些财力较弱的地方政府为了达到中央政府的统一标准而负债支出，孕育着大量的财政风险，已成为日本财政平衡体系所面临的关键挑战之一。
我国在将某些基本公共服务的职责归属于地方政府执行时，应适当扩大其税收自主权和相应的财政管理权限。在此基础上再加快建立科学、高效、公平的财政转移支付制度，可首先探索在省内构建相关的区域财政平衡体系。
第二，加快政绩考核体制的创新，促进政府职责的有效履行
随着我国经济社会发展的转型，在政绩考核中，对社会发展、民生问题、环境保护等越来越受重视，正逐步由过去单纯注重GDP等经济增长指标向注重经济社会全面发展的方向转变，地方政府的责任不断强化。但这种“自上而下”的“加压式”政绩考核体制并没有发生根本改变，不仅没有充分反映地方政府的服务对象和利益相关群体的诉求，其客观性、可靠性和科学性也难以保证，再加上地方干部管理体制的不健全。在这种情形下，即使非常明确的划分不同层级政府的职责，也难以建立起有效的监督、控制机制，政府的职责也就难以被有效履行。
第三，尽快推动在法律层面明确规定各级政府的权责
我国宪法和有关法律对中央政府与地方政府的职责、权限已经有了一些规定，但都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得在政府间关系的改革调整中，无论是集权还是放权，都缺少充分的法律依据，导致调整过程带有较大的随意性和不规范的行为，不利于维护中央政府的权威和发挥地方政府的积极性。因此，建议适时修改完善《中华人民共和国宪法》，明确地方政府的法律地位和剩余权力的归属，明确中央政府与地方政府职责权限的划分原则、监督机制和相关法律程序（如职责变更的法律程序等），消除中央与地方之间在权限划分上的 “灰色地带”，使得政府间关系法律化、制度化，真正实现依法治国的目标。
国务院发展研究中心2012年重大课题“推进经济体制重点领域改革研究”课题组
课题负责人：侯云春
专题负责人：侯永志
报告执笔：孙志燕
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