三中全会前瞻：新时期中央—地方政府权责关系改革的重点

　　新时期中央—地方政府权责关系改革的重点

　　中央与地方权责关系的优化调整是一个系统性工程，涉及到政治体制、行政管理体制、经济管理体制的配套改革，不可能一蹴而就。从服务于现阶段经济社会转型和国家经济发展战略的总体目标来看，中央与地方政府间关系的优化调整应突出三大改革重点：

　　一是改革政府权责条块交错的配置方式。现行配置方式不仅造成机构重叠、职能交叉，行政效率难以提升，也导致政府间关系纵向及横向的分割。应尽快理顺政府间关系，破除其在纵向形成的以职能部门为主体的既得利益链，以及横向的地区分割，推进政府职能实质性转变，提高市场机制配置资源的效率。二是明晰中央政府与地方政府的权责。根据经济社会发展不同阶段的主要矛盾，有重点、分阶段推进不同层级政府在经济调节、公共服务、社会管理、市场监管等领域的权责进行深层次细分。完善相关法律法规，依法严禁权力寻租和责任虚化，以尽快提高不同层级政府治理的有效性。三是加强中央与地方政府权责配置的规范化、制度化建设。在优化政府间权责配置时，既要确保中央政府的权威性，又要为地方政府创新发展提供必要的制度空间，既要保持地方政府在社会治理和公共服务提供过程中的必要自主性，又要对其行使公权和履行责任的行为加以有效规范和约束。这就需要将政府间的权责配置，置于严格的法律制度框架内，以避免不同地区的政府、不同层级的政府之间进行非制度性博弈，实现公共资源在不同政府间配置的公平，改变我国地方政府间无序竞争、底线竞争、政策竞争的局面，推动政府职能的实质性转变。

　　中央—地方政府权责优化的总体方向

　　新时期，我国中央—地方不同层级政府权责配置优化的总体方向是：

　　一是从有利于完善政府公共权力监督体系和公共事务的决策体系来看，决策权和监督权一般要倾向于中央政府或更高层级的地方政府，以确保政令统一，防止各自为政；执行权和管理权则适度下放至低层级的地方政府，以发挥地方政府的信息优势，提高行政效率。

　　二是从有利于我国政府职能转变的角度来看，中央政府应以建立有效政府为核心目标，更多地集中在统领国家发展、维护社会公平、提供市场规则、实施市场监管和社会管理上。对一些跨地区、社会外溢效应显著，对全国资源要素的配置优化，国家长远发展具有战略意义的重大项目决策、重大经济社会发展规划可保留有限的权责。县及县以下地方政府则应逐步退出非公共服务领域，长期目标是要彻底退出经济发展领域。

　　三是从改进民生，推动基本公共服务均等化的角度来看，中央政府首先要在基本民生托底事项上形成统一的制度安排。在具体事权的划分上可将受益范围作为基本准则。即纯粹地方性的，并且受益边界明确的责任归属于地方政府。对于溢出边界模糊，难以明确界定的职责尽量归属于中央政府或高层级的地方政府。尽量减少权责在不同层级政府之间的交叉和重叠，必须由不同层级政府共同承担的权责，要尽可能细分，以提高服务质量和效率。近期，应尽快明确不同层级政府在义务教育、公共卫生、社会保障和基础设施建设等基本公共服务领域的支出责任和管理权限。

　　四是从提高政府治理的有效性来看，要尽快以法律或法规的形式明确中央与地方政府的权责划分，将其制度化法律化，使各级政府的职责和权力在统一的法律框架之下运行。明确界定为中央的事权，相应的机构、人员和财力都由中央政府负责；明确界定为地方的事权则由地方政府负责。不同层级政府依法各有其权，各负其责，各司其职，尽量避免权责交叉现象的发生。

　　基于上述因素，新时期政府间权责配置的具体构想如下（如表1所示）。

　　一是从经济发展的权责角度来看，主要涉及宏观调控、市场规制和公共资源配置等重点领域。（1）宏观调控。职责和权力均应适度向中央政府集中，以更有利于国民经济的稳定发展。（2）市场规制。主要是指促进市场有效竞争和防止市场负外部性的基础性制度，如知识产权制度、市场准入、价格控制以及质量、资源、环境、安全等方面的规制。从维护政令统一的角度和效率最大化的原则出发，相关制度建立的决策权和监督权主要归属中央政府和省级政府（考虑到我国区域差距较大，省级政府可享有一定的决策权），执行和管理的权力主要集中在地市级政府。（3）资源配置。应以发挥市场配置资源的作用为主，政府的职责主要集中于决策和监督，以提高资源配置效率、有效控制负外部性。对于跨区域（或流域）的资源主要根据区域范围，将相应的权责配置到区域范围内较高层级的地方政府；对于主要用于加工再生产的资源，如大宗矿产资源，则主要发挥市场配置资源的作用，但是中央政府和高层级的地方政府要承担主要的监督权；对于重要的战略性资源，相应的权责应主要归属于中央政府。

　　二是从政府提供公共服务的权责划分来看，应主要依据受益范围的原则，同时兼顾效率最大化。（1）对于交通基础设施、市政设施、消防设施等受益边界相对明确，如高速公路，跨省级行政区的则由中央政府负责，跨地市行政区的则由省级政府负责，地市辖区内（包括县以下区域）的则由本级政府负责。（2）对于教育、医疗、社会保障等以“人”为中心的公共服务，可以充分借鉴国外经验，由中央政府承担主要职责。政策的制定权和监督权归属中央政府，执行权主要集中在县以下政府，省市级政府主要承担管理和部分监督权。（3）对于住房和社区维护、以及娱乐文化设施的职责主要集中在地市级以下政府，中央政府和省级政府承担政策的制定权和监督权。

　　应当强调的是，尽管某些公共服务的职能归属于地方政府执行，但是中央政府应对其负有制度和标准的决策权以及执行的监督问责权。