大量底层民众“越诉”表明社会治理的过程出现了缺陷

在我国封建时代，底层民众的“越诉”(也称直诉或上控)被一些开明君主当作下情上达、建言立政的重要手段，且被视为一种防微杜渐、平息民怨的治国安邦之道。但从各代王朝的政治实践来看，就其整体而言，是反对和压制“进京告状”的，对百姓的各种越诉行为经常表达出一种消极、规劝甚至是恐吓的态度，对上访者动辄处以“杖一百”或“充军”的训诫和惩罚。

为什么要抑制进京告状的人数和案件的数量呢?唐太宗李世民时，上书言事者大多希望他亲自处理，以防壅蔽。对此，魏征的意见是：“此乃不识大体者，州县之事岂要陛下亲自审断?!”对于大量的“击登闻鼓”者，唐右金吾将军上疏曰：“讼者所争皆细故，若天子一一亲之，则安用吏理乎!”显然，古人已清醒地认识到，过多的“越诉”会侵犯“下官”的正常职权，打破国家权力运作的正常秩序、造成“上”(中央)与“下”(地方)关系的紊乱。

任何时代、任何国家都有社会矛盾和需要解决的社会问题，而这些问题绝大部分都发生在某个“地方”。在正常情况下，这些发生在“地方”的问题基本上应在当地“平息”和“消化”，而无需越级、上升到中央层面解决。“中央”和“地方”各司其职，社会纠纷得以在矛盾发生地、在当地官员的权限范围内得以公正、及时解决，是维护正常的社会管理秩序的关键所在。

进京上访，其实就是打破了这种常规的中央与地方制度化分工的“越诉”，即越级告诉、越级告状。现实当中，如果大量底层民众跨越其所在的行政层级、打破常规的上下分工，将一些本应地方“属地”解决的问题以各种方式递送到中央、通过建立底层民众与中央高层之间的直接联系以寻求问题的解决，那么，就意味着特定时期的中央与地方关系、国家权力的正常运作出现了异常甚至是相当程度的紊乱，亦表明一些地方在社会治理的过程中出现了缺陷。

“进京上访”使地方政府扮演“里外不是人”的尴尬角色

在“进京上访”涉及的三方主体当中，上访者是最初的发起者和惟一的主动者。在整个上访过程中居于“原告”和“上诉人”的地位。他们要通过上访争取自己的私人利益或特定人群的群体利益。相较而言，中央和地方政府都是被动卷入其中。地方类似于“被告”和“被控诉者”的角色。中央作为第三方，应是这场“上访博弈”的规则制定者和最终裁决者。它扮演的是位于上访者和地方政府之上的“仲裁者”角色。

由于同属于一个政权体系，在维护社会秩序和公共权威、保障共同政治利益方面，中央与地方有着一致性的目标和预期。不管是中央还是地方，都希望上访现象越少越好。但是，在对待进京上访这个问题上，中央和地方的考虑和态度也绝非完全一致。在预期目标上，二者既有一致又有差别。中央需要借助于民众上访抵制政府体制内部的官僚主义和实现对地方官员自上而下的监督，需要借助上访来了解中央法令、政策在各地的实施情况、获取来自各方面的政治信息和社会信息，需要借助上访这种方式拉近与底层民众的距离、增进中央政权的社会认同。

对于地方来说，本地居民绕开当地进京上访，实际上就是对当地政府的一种不满、报复和控诉，是对当地官员的一种公开挑战。尽管有时，地方官员也希望通过民众之口、以上访形式向中央传达中央政令在执行过程中的不适宜性、不科学性，向中央反映当地的一些特殊困难，以期引起中央高层的重视并理解。但是，大多数情况下，即便是正常、合法的信访也是辱没地方官员政绩、让地方“伤颜面”的事情。在现行信访工作考核机制之下，不管地方有多少委屈，一旦发生“进京访”，问责的板子总是会落在“地方”身上。从中央的角度讲，如果“进京上访”是一个“既让人爱又让人恨”的东西，那么，到了地方这里，很大程度上就只剩下“让人恨的东西”。

“进京上访”很明显折射出底层民众对地方不信任的微妙心理，以及由此所隐含的对中央更高的期待和政治信任。在国家的政治生活当中，“空间距离有利于审美态度产生”的美学原则在某种程度上是成立的。中央由于“天高皇帝远”，而在底层民众心目中产生一种由远距离产生的“朦胧美”、“抽象美”。地方(基层)处于国家权力运作的末梢，直接面向本地的广大居民、与民众的联系最为紧密，也最容易侵害民众权益、最容易招致民众不满。基层官员的弱点和缺陷会被清晰地显现出来甚至无限放大在民众面前。现实当中，地方政府的层次越低，其获得的社会认同感有可能也越低、民众对他们的不满也许更多。

围绕“进京上访”所形成的上访者、中央、地方三者关系，在某种意义上呈现出一种中央与底层民众共同施压于地方的格局。中央与底层民众在与地方政府违法乱纪、官僚主义、欺上瞒下的斗争中具有某种利益的一致性。在此过程中，中央扮演国家利益和社会正义的代表的角色。上访者与地方的矛盾，经由“进京”被带到了中央，从而转变为这些群体与中央的矛盾，以及中央与地方的权力博弈。中央既需要通过上访这种渠道监督和震慑地方官员、使之不敢肆无忌惮，也需要地方官员的拥护和支持，通过加强地方在处理上访问题上的作用与功能，使之承担更多的责任而减轻中央的压力。

从短期效应来看，上访对于强化中央权威是有利的，而对于地方来说，其权力行使就带有相当程度的不确定性和“弱权威性”。通过中央向地方施压来解决具体问题、个别案件，会成为加强中央集权的一种手段，地方权力却会在无形中受到挤压，地方权威难免会受到相当程度的动摇、贬损。地方将不可避免地扮演“里外不是人”的尴尬角色：一方面是上访者对地方政府不信任和充满怨气;另一方面是中央对地方政府的质疑与问责。在这种“两头受气”、“夹缝中求生存”的状态之下，地方政府为了维护自身的利益也就形成了自己一套周旋于上级政府与上访者之间的应对“技术”和手段。对下，它要稳住不信任也不合作的底层民众;对上，它要化解中央的责备与不满，努力获得上级的同情、理解和支持。