“上访困局”产生的必然及其治理

不管是封建时代的“告御状”，还是新中国建立之后的人民来信来访，对于中央而言都面临一个“信息不对称”、“信息不完全”和治理能力有限的难题。虽然在中央集权的单一制国家，中央权威是至高无上、不可违抗的，但是中央权力的正常运作必须建立在拥有强大信息支持的基础之上，而中央恰恰在占有信息资源上力不从心、捉襟见肘。中央难以甄别上访者的诉求、难以评价地方官员的所作所为，也无法完成案件“终结者”的角色。不管是地方官员还是上访者，都可能利用中央的这种“理性的无知”为自己谋取优势话语权，产生一种即使违背中央政令乱作为、不作为，或是无理取闹、漫天要价，也能不被发现和逃避惩罚的侥幸心理。于是，上访治理就陷入了这样一个绕不开的困局：

上访者对中央的高度预期导致巨大的上访流——由于中央占有各种信息的不充分、不完整性导致中央的超负荷压力以及首都巨大的治安压力——中央强令人要回去、问题回到基层解决并以“维稳一票否决”、“敏感时间零进京”等硬性指标给地方施加巨大压力——这种巨大压力直接导致地方“息访”和“维稳”手段的异化，对上访者严厉打击或无原则迁就——“有理”上访者的预期严重受挫，导致其危及社会秩序的过激行为;“无理取闹”的上访者从中不当谋利并以其示范效应带动更多的人上访——耗费大量行政资源和社会成本之后，上访事项不能得以从根本上终结，并形成国家权力自上而下的“空转”现象，最终导致公共权力预期目标和上访者预期目标的双双受挫。实践当中，正是因为在解决上访困局方面的无能和低效，使得民众对整个国家政权的信任度大大降低，导致了基层治理的败坏，使得国家的政治权威和合法性认同受到极大的损害。

显而易见，要真正解决中央面临的困境，务必全面推行政府信息公开透明、打破信息壁垒，建立全国统一的信息收集、评价、发布和传递系统，使中央、地方在掌握信息方面形成一种对称或对等的局面。这将最大限度减少因信息不对称而产生的不公正、低效率。只有当中央与地方、上访者三者获取的信息基本对称时，不管是地方官员还是上访者的机会主义策略和行动才能随之减少。

要走出上访治理的怪圈，还必须按照权责统一、事权财权对称原则，科学合理配置中央与地方权力，形成中央与地方之间良好的利益分配格局。不可否认，我国当前存在大量的中央与地方之间的“条块”矛盾，中央与地方、地方各级政府的权力格局、利益结构呈现一定程度的失衡。现实当中，有很多民众上访所反映的问题，譬如“文革”历史遗留、跨区域治理、中央政策不均等、特定社会群体(民办教师、退伍军人、库区移民等)待遇不公等，很多是由于中央政令滞后于社会发展、在地方水土不服等因素引发。许多问题尽管发生在基层，但地方缺乏解决的能力和资源，即“问题出在地方，根子在中央”。为此，只有在中央与地方权力科学划分、合理配置的前提之下，才能卸下地方身上无穷无尽的维稳责任，也才能在厘清责任、科学考核的基础上实现真正意义上的社会稳定;惟此，亦才能保证中央在“有所不为”的前提下“大有所为”，而不是淹没在浩如烟海的琐碎“细故”之中。

最后，要化解上访困局，改革当前自上而下的“压力型工作机制”，建立真正意义上、自下而上的民主监督机制是根本。现实当中，中央对地方自上而下的监督力度不断加强、广度不断扩展、成本不断增加，但其相对收益却在降低。地方的伪装越来越多，反馈的信息越来越不真实，“上有政策，下有对策”、报喜不报忧的现象越来越普遍。故此，只有让民众真正能够监督当地官员、让其对本地居民负责、受人们信赖，才能改变其“只知有上而不知有民”、“只知有权而不知有法”的惯性思维，才能真正让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上抑制“上访”的现实需要。否则，即便是中央将进京上访人数作为地方官员政绩考核的“一号指标”，恐怕在实践当中也难以从根本上解决问题。而且，一个很明显的事实就是，中央给地方施加的压力愈大，很可能诱发精神紧张、疲于奔命的地方官员想出更多的“息访”怪招，而由此产生的维稳怪象以及上访治理的怪圈就更加难以避免。

(作者为中共中央党校教授、博导、法学理论室主任)