中央面临着 “支持”与“限控”上访的两难境地

长期以来，中央一直把上访看作是倾听底层民声、了解民情、加强与民众联系、接受民众监督的重要途径。然而，如果把上访这种非常规的手段作为解决社会矛盾的主要方式，如果民众有冤屈或其他利益诉求都蜂拥到北京“告御状”，换言之，如果全国各地的问题源源不断、像“洪峰”一样涌聚到中央，中央将毫无退路地成为各种矛盾的焦点，中央部门的正常工作秩序势必会被打断。那么，不仅是“京无宁日”，而且是“国无宁日”。这无疑是中央所不愿面对的。

近10年以来，随着中国社会的深刻转型和利益格局的调整，经济领域和社会生活中的一些深层次矛盾日益凸显、向上聚集，而且表现得比新中国成立之初、文革之后等历史时期更加复杂和繁多。农村土地征收、城市拆迁、企业改制、库区移民、环境污染、司法不公、劳动争议等引发的社会矛盾以一种“爆炸式”的数量通过上访渠道反映出来。现实当中，如果不给民众提供上访这种非常规的救济手段，那么在常规的司法、行政等救济手段难以满足民众维权诉求的情况下，各种不满和怨气就会在民间累积、叠加，势必造成对整个政治秩序的威胁。对此，中央所面临的压力前所未有，相关政策把握的难度也愈加凸显。

中国的百姓朴素地认为，对于地方出的问题，中央当然有进行纠正和惩治的责任。在把真情告诉中央、求中央给个说法的期待和盼许之下，百姓千方百计地要进京告状。进京上访，无疑表明了底层民众对中央所代表的整个国家政权的信任。如果中央对进京上访者的诉求消极“不作为”，势必会激起上访者的不满和“挫折感”。故此，对于进京上访者，中央要表露出相当程度上的温和、民主与开明的态度，不能进行公开地遏制和惩戒，要“打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，而是要保证信访渠道的畅通，充分保障群众的民主权利”。

由此，中央的上访政策内涵着维护民众信访权利和保证社会秩序、制约和监督地方政府及对其进行安抚之间的双重矛盾和悖论。这种“民主权利”与“安定秩序”之间的内在张力，使得中央面临着多大程度上“支持”与“限控”，以及如何“支持”和“限控”的两难境地。即，作为全国性政令的制定者与仲裁者，中央既要保证上访渠道的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但中央又无力应付汹涌而来的进京上访“洪峰”以及因此对社会的冲击;中央既要保持亲民、为民做主的美好形象，又要防止有上访者借机滋事、无理取闹;中央既要对某些地方的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护地方官员的既得利益以维护其执行中央政令的积极性。

中央也清醒认识到，在中国这样一个超大型国家，对于全国汇聚而来的各种社会矛盾和冲突，单凭中央的力量是根本无法解决的。无论中央决策多么英明、中央权力系统运作多么高效，中央都不可能对纷繁复杂、事无巨细的各类上访案件进行甄别，也不可能去调查每一件上访的事由是否正当合理。在处理各种五花八门、形形色色、真假难辨的上访诉求时，中央必然受到时间、精力和资源的限制。

相较于中央，地方在处理特定居民的利益纠纷和社会冲突过程中，在快速了解情况、熟悉当事人背景、果断审结案件方面有着明显的优势。按照现代社会治理的分工原则，如果中央干预太多、太细，势必会打破国家纵向权力体系内部的正常分工与官僚体制内部的默契。而且，直接动用中央的各种政治和经济资源，去解决一些本应在地方就应该被解决的问题，势必造成中央掌握的各种资源在使用过程中的不均衡性和大量损耗，也将大大增加解决问题的经济成本和社会成本，造成中央权威边际效应的递减。故此，中央只能对上访事项“批示转交”、催办，只是施加压力而不是具体办案、不能“越俎代庖”。只能明确和强调地方在化解社会矛盾过程中的主体作用，要求“谁家的孩子谁抱回去”、“人要回去、事要解决”、“变上访为下访”，通过对地方施压来消解民众进京的要求、缓解中央的巨大压力。