分业监管组织架构下需加快监管规则统一，梳理、整合和完善金融法律体系，并逐步推动监管体制从机构性监管向功能性监管转变

从国际看，金融综合经营已成为国际金融体系发展的主流趋势，而各国金融综合经营快速发展的前提离不开金融监管体制和立法体系的改革和重塑。在金融全球化、自由化和混业化的过程中，大多数发达国家都经历了从传统的商品类、机构类监管向对“经济实质、金融功能相同”的金融商品进行统一的功能性监管的转变，这一转变往往伴随各国金融立法体系的重大调整，并在各国金融发展中发挥了历史性重大影响。例如英国l986年出台的《金融服务法》和2000年出台的《金融服务于市场法》；美国1999年出台的《金融服务现代化法案》；德国2002年开始实施的《金融服务监管法》；日本从l996年至2007年完成并实施的《金融商品交易法》；韩国2007年公布的《资本市场整合法》等。这些法律的出台都被认为是各国金融体系的“大爆炸”，其共同点都是整合了原有大量分散的法律法规，将具有统一属性的“金融服务"或“金融商品”作为监管对象，避免重复监管和监管真空，从而最大限度保护投资者利益。

反观我国，我国金融综合经营从2005年开始试点，分为以金融控股公司为代表的股权型和以资产管理为代表的契约型。近几年，伴随银行表外同业业务的创新发展以及部分监管当局加快放松管制，以资产管理为突破的金融综合经营快速发展，对当前分业监管的监管架构以及政出多门的法律法规体系提出了严峻挑战。例如对同一性质的金融业务的监管规则不统一，导致监管套利和跨行业系统性风险上升；分割的金融市场下金融商品发行和交易制度不统一，导致市场交易成本上升和效率下降，监管竞争也容易产生博弈风险；各个监管部门分别成立消费者保护局，但在金融综合经营趋势下，一项金融业务可能涉及到多个部门，增加了消费者投诉成本，也容易产生监管当局责任推卸和相互扯皮。由此可见，当前我国金融法律体系建设和改革已严重滞后于金融体系发展现状，这对于金融风险的防范与化解以及金融体系自身的健康持续发展都十分不利。

首先，应尽快梳理现有各类金融机构开展的资产管理业务相关法律法规和监管规则，明确其法律属性，统一相同监管规则。可考虑在修改《信托法》基础上，出台统一的《信托业法》，对各类金融机构开展的信托业务从业务分类、运作模式、风险管理、信息披露等环节进行统一规范。

其次，出台对金融控股集团（公司）的统一审慎监管要求，建立有效“防火墙”机制，提高并表监管的有效性。

第三，整合现有多个金融监管部门关于消费者权益保护的职能，成立统一的、独立于监管部门之外的消费者权益保护机构，出台统一的法律制度。

第四，应着手根据金融服务或金融产品基本功能属性，梳理现有法律体系和监管规则，启动新一轮立法改革的研究论证工作。在充分论证基础上，由国务院或全国人大常委会组织专门立法班子，正式起草统一的《金融服务法》，并逐步推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变。

执笔：雷 薇

（来源：中国发展观察）