城市如何避免“收不抵债”？

把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道；改变主要依托土地财政的城市化筹资机制；将社会资本引进到城镇化建设中来。

中国经济时报：当前，我国很多地方都将城镇化作为拉动经济增长的新动力，为此不惜背负大规模的债务进行固定资产投资和城市建设。你如何看待上述做法？

张俊伟：从财政管理的角度看，我国城市化快速发展的制度依托是土地经营。各地把土地征用过来，经过整治后再高价出让出去，用于发展商业和商品房建设。由此每年给政府带来巨额的收入。正是依托这部分收入，地方政府才得以高标准建设开发区，超前建设城市基础设施，为“招商引资”提供巨额补贴。

但这样做也带来了一系列弊端，主要表现在：在土地出让价格快速上涨的背景下，新购房群体成为城市化成本的主要承担者，导致城市化成本与收益分配不对等；住房价格畸高加重了购房者的经济负担，也导致经济出现泡沫化的危险；强制性代际转移挤压中老阶层储蓄，为老年贫困问题埋下伏笔；高房价阻碍了外来人口在城市落户，阻碍了人的城市化，最终背离了“城市经营”的初衷。

从各地具体情况看，除了高速公路建设之外，地方债多以土地出让收入作为还款来源，其实质就是对未来数年土地出让收入的透支，客观上起到了固化既有城市化筹资机制的作用。从资金使用角度看，由政府主导的城市化模式也产生了政府建设项目不合理、资金使用效率低下的现象。底特律政府的破产更是警示我们：要注重提高政府建设项目的效益。正反两方面的事实充分证明，要推动城市化健康发展，必须改变这种主要依托土地财政的城市化筹资机制。

刘立峰：对此，我认为需要从两方面来考虑：一方面要促进发展，另一方面要约束风险，规范行为。现在很多国外城市都有借债的现象，只是他们采用更加阳光、透明的一种方式。而我国城市借债都是地方政府的融资平台在做，债务信息并不是很透明。要想约束地方债风险，债务信息公开透明很重要。

此外，我国一些城市之所以敢大规模举债，主要还是因为有偿还基础，比如当地经济增长快、税收有保证、有土地收入和国有资产等。

陈耀：靠债务来搞建设，推进城镇化是没错的，问题在风险控制上。城镇化建设的资金可以通过向社会发债来募集一部份，这是国外通行的做法，但债务规模一定要严控。推进城镇化不能冒进，不能过度超前建设。城镇建设的速度和规模一定要和发展的阶段持平，负债规模和偿债能力要相适应。这是基本原则。地方政府要明确这个责任。

温来成：地方政府这种做法，既有客观方面的原因，又有主观方面的原因。从客观方面来看，我国目前处在城镇化快速推进的历史时期，而推进城镇化首先应解决基础设施建设问题，为进城农民工以及现有城镇居民提供良好的公共服务。一些地方政府在现有财力不足的情况下，就采用借债的方式来进行基础设施建设。从主观方面来看，一些地方政府存在程度不同的追求政绩工程、形象工程的现象，各个地方在GDP增长方面相互攀比，导致在财力不足的情况下，通过举债来进行地方公共设施的投资建设，致使地方债规模增大。

中国经济时报：在城镇化过程中，如何做才能保证既能推进城镇化又能避免 “收不抵债”情况的出现？

张俊伟：对于如何完善目前的城市化融资机制，已有大量的理论探讨。主流观点是推行房产税，用房产税收入取代土地出让金。但深入考察发现，房产税、土地出让收入存在的依据、运行机制是完全不同的，现实中很难做到用房产税取代土地出让收入。可行的选择，还是统筹利用两种收入，构建起新型的、体现中国特色的城市公共收入体系。但如果两种收入并行，就必须完善相关制度设计，遏制由于政府权力缺乏制衡可能带来的加重居民负担情况的发生。

与此同时，要完善债务管理制度。 “开前门、堵后门”，把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道。通过增加债务透明度，加强债务运行的监督，遏制地方政府非理性的举债行为和非理性的投资行为，切实防范财政风险。

刘立峰：当前，要约束地方政府过度举债的行为。一是自上而下的管理。中央政府要给地方政府套上约束的“套子”，限定其债务规模的比例。另外有能力发债的城市可以发债，但没能力的城市，中央政府要转移支付，限制其发债。二是自下而上。地方人大和地方公众要有对地方政府举债搞投资建设的发言权。三是金融机构要有监督。将来这几个方面都要制度化。

陈耀：首先，我认为还是要量入为出，这是最基本的原则。另外，推进城镇化，既要发挥政府的作用，也要发挥市场的作用。特别是要吸引民间投资来参与城镇化。在我国，一些欠发达地区的融资能力、手段以及思路都有所欠缺，仅靠自有财力去融资，这是不行的。应该在很多领域去吸引社会资金、民间资本。比如供水、污水处理、垃圾处理，包括一些交通项目等都可以适度让民间资本介入。但总的规模一定要控制，速度不能过于超前，要与整个经济发展相适应。

温来成：无论从我国目前经济社会发展水平，还是从其他国家城镇化过程中的经验来讲，城镇化的基础设施建设尽管是一种公共服务，但是不能走由政府包办的老路。

这几年政府债务庞大的原因之一是地方政府在思想上总有一个导向，就是这些设施该由政府来建。因此，民间资本以及社会资本进入这个领域比较困难。我认为，我国大规模的城市建设还是要尽可能地利用市场机制，尽最大限度利用民间资本，包括国际资本。而政府的责任应该是承担普通道路以及防洪设施、环保、绿化等没有任何收益的、企业和个人都不愿意投资的项目。凡是有一定收益的项目，都应尽可能推向市场，推向社会，尽可能吸引民间资金进行投资。将来我们应该走公私合作的道路，一方面适应我国城市化发展的需要，另一方面可以防止地方政府大规模举债，背上沉重的债务包袱。

陈新平：城镇化过程中最重要的一点是基础设施建设。目前我国整个经济形势不好，经济发展速度放缓，地方政府过去主要通过土地出让金来筹集基础设施建设资金，现在因为要控制房价过快上涨，所以地方政府靠大量出卖土地来筹集城镇化资金恐怕要受到很大影响。

我的主要观点是，城镇化建设如果只凭地方政府财力是远远不够的，需要引进社会资本，或者说私人资本，参与到城镇化建设中来。这样一方面可以减少地方政府财政压力，同时也是市场化运作方式。社会资本进入城镇化建设当中，肯定要获取利润，同时要规避市场风险和金融风险。这和政府用财政资金直接来提供公共服务，直接进入基础设施建设不一样。因为地方政府往往追求政绩工程、形象工程，其投资决策往往没有经过很好的规划。很多钱投进去恐怕是没有效率的。因此，政府应该鼓励社会资本进入城镇化建设当中。

当然，这里面要做一些制度化的设计。西方有一个很成熟的做法，叫做“公私合作关系”。例如，城市基础设施建设引入私人资本，让他来投资、建设、运营和维护。其中有一种模式叫BOT。这种模式在我国已经实行20多年。比如说，一个污水处理厂，地方政府可能因为没有管理经验，或资本不足，就要引进私人资本。让私人资本来进行厂房设施的基础建设；接下来进行运营；经过若干年的运转之后，把这套资产无偿转给政府，或者政府支付一些对价。BOT的好处是引进社会资本，把社会资本经营管理、控制风险的经验带进来。其实就是把政府的资源优势和私人资本的经验管理以及控制风险的能力结合起来，来提供公共服务。因此，要进一步推进这种公私合作模式，同时要进一步从中央层面加强制度和立法方面的工作。（记者 赵海娟见习记者 陈婧 实习生 张倪）