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社会福利:从“制度碎片化”到“制度整合”
景天魁
2013年07月29日08:21   来源:北京日报
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原标题:社会福利:从“制度碎片化”到“制度整合”

2003年开始,我国社会保障扩大覆盖面的速度大为改观。每年都有上亿甚至数亿农民参加新型合作医疗,当时农民有七八亿人,几年时间新型农村合作医疗就接近全覆盖,这就成为走向适度普惠时代的最具标志性的事件。但是我们国家的社会保障是在一个很长的过程中,逐步逐步地、一片一片地建立起来的,而且,往往都是采取应急的方式,这就造成了制度“碎片化”情况相当严重。比方说,医疗方面分为城镇职工医疗保险,后来又有“新农合”和城市居民的医疗保险,“新农合”是县级统筹,一个县一个标准;同时还有各种各样的医疗救助,不同名目的医疗补贴等,这些方面的资金来源和实施办法五花八门,等等。制度碎片化本身带来的差别,形成制度区隔,又限制转移和接续,应对人口流动的能力就差,也必然对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。所以,我们现在提出制度整合,就是要解决碎片化带来的这些问题。

制度整合是增强公平性、适应流动性、保证可持续性的关键

党的十八大报告中提出要增强公平性,什么样的社会保障才可以说是公平的?就社会保障和社会福利制度来说,公平最起码要有三个方面的要素:第一,所谓公平性就是普遍性,全覆盖。不能只是一部分人有社会保障,另一部分人没有保障。第二,统一性,制度可衔接、可转换。不能只是在某地可以得到社会保障,在国内流动到另一地就得不到社会保障。第三,可持续性。就个人而言,在不同年龄段之间是可以延续的,现在缴了费,15年、20年以后,能够兑现得到预期的保障;就代际之间而言,缴费与受益的权利和义务比较均衡;就经济支持能力来说,未来不至于造成大的亏空、债务。这里既有横向的公平,又有纵向的公平。

不论是增强公平性,还是适应流动性、保证可持续性,关键都在于制度整合。如果制度不能整合,这些都无法真正做到,因为它本身就造成了不公平,加剧了新的社会矛盾,本来是促进社会公正的制度,却变成了引发社会冲突的根源。近年来,农村征地、医患纠纷、退休职工待遇、事业单位改革……许多群体性事件都与此有关。所以,制度整合是一个关键性的环节。

制度整合,既要具备条件又要积极作为

实现制度整合要考虑各种各样的条件:其一是城市化水平,农村人口与城市人口的比例,在农村人口占比偏高的情况下,城市难有足够大的统筹能力。其二是城市居民人均收入和农村居民人均收入,在差距较大的情况下,城市财政难有足够大的带动能力来填平这个差距。以医疗保险为例,新农合的筹资水平一开始一个人一年只有30元,后来提高得很快,现在一人一年提高到200多元了,但是这个水平和城镇职工医疗保险的人均筹资水平相比,大概只相当于它的十几分之一。养老保险更是这样。这么大的差距,给制度整合造成了巨大的障碍。其三,制度整合还有一个统筹层次问题。现在新型农村合作医疗是县级统筹的,如要上一个台阶到市(地)级统筹,就意味着要在地(市)的范围内把所有县的待遇水平拉平。可是,各个县的差别也很大,此时就要看地(市)级财政有没有这个能力了。像苏南地区就有这个条件,因为每一个县级市都很富,县和县之间差别很小,这是可以做到的;但苏南和苏北差别就很大。总之,经济发展水平是制约制度整合的最主要的因素。目前全国走在最前面的是广东省的东莞市,它把城镇职工的医疗保险、城镇居民的医疗保险和农村的医疗保险“三合一”了。因为该市工业化发展很快,城市化水平较高,农村居民占比较低,而且城镇职工和农民的收入水平差别较小。东莞的范例具体地表明了实现制度整合应具备的条件,这也是我们要努力实现的目标。

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(责编:朱书缘、赵晶)


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