但是，我们国家地区差距、城乡差距很大，还有体制内外的、有单位和没单位的，怎么能够实现统一呢？这里有两种策略的选择：消极的与积极的。所谓消极作为，就是等待工业化水平、城市化水平都像东莞那样了，城乡居民的收入差距也较小了，缴费能力普遍增强了，筹资能力增强了，总之是等待条件完全具备了再来推动制度整合。那样的话，工作阻力自然最小。可是我们等不起，经济发展、差距缩小都是一个长期的过程，如果真得等到经济发展达到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一两代人都耽误过去了，何谈适应流动性?何谈保持可持续性？更重要的是，等待也是要冒风险的。消极等待是极其危险的。所谓积极作为，就是不等待条件具备，而是通过积极推动社会保障和社会福利的制度创新，促进收入差距的缩小，解决工业化和城市化过程中的问题，适应人口流动的需要，从而为实现制度整合创造条件。

显然，在现有制度不作调整和改善的前提下，整合的过程将是漫长的。而在这个等待条件具备的过程中，各项制度内部，或者迫于某种需要，或者因为经济条件的变化，差距还可能继续拉大，从而增加最终实现制度整合的难度。

制度整合的可行方案——底线公平方案

制度整合可以有多种方案，底线公平方案可能是最积极稳妥、切实可行的方案。因为要想根本解决制度整合问题，必须充分考虑并积极应对巨大的城乡差距、地区差距、收入差距这个基本国情社情。在中央财政的财力不可能很快填满各个地区之间的社会保障和社会福利资金缺口、城市财政的财力不可能很快填满城乡之间制度整合的资金缺口、收入差距的缩小速度也不可能满足中下收入阶层提高缴费能力的需要这样一些基本条件约束下，又不能消极等待，怎么办呢？

现行社会保障和社会福利制度必须有所调整和改善：进一步明确划分底线部分和底线以上的非底线部分，底线部分由各级财政（有工作单位的主要由企业等用人单位）承担，非底线部分由社会（企业等用人单位和社会组织）、家庭和个人承担。底线部分实行无差别的公平原则，是刚性的；非底线部分实行有差别的公平原则，是柔性的。经过以往30年的艰苦探索和制度改革，我国的社会保障和社会福利制度实现了全覆盖。但正如党的十八大报告所指出的，这种制度覆盖还需要“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。这是更加艰巨的任务，不仅需要创造更充裕的经济条件，而且需要更科学地搞好顶层设计，制定更合理的制度完善方案，规划更可行的政策实施路线。

（作者为中国社会科学院学部委员、研究员）