深度转型期的财政体制改革

　　随着我国经济潜在增速的逐渐下降，全面进行经济结构调整，充分发挥制度红利已经变得更为迫切。可以说，我们正处于中国经济的深度转型期。经济制度的最终改革目标是建立能够给予经济活动持续的激励和提供长久的监督，促进机会平等，加快经济社会的纵向流动。历史上有很多发挥后发优势的国家或地区成功地迈入了中等收入经济体的行列，但是只有日本、韩国、新加坡和我国台湾地区等极少数的经济体成功跨越了“中等收入陷阱”，顺利迈入发达国家行列。实现伟大的“中国梦”，在国家层面，就是成功跨越中等收入陷阱，避免出现经济增长的停滞，实现经济可持续高质量的增长，使得人民幸福，国家复兴。

　　大量的学术研究表明，实现成功跨越“中等收入陷阱”的经济体，具有一个共同的特征，就是能够提供一个具有持续激励，但又具有公开透明的监督机制，从而促使社会纵向流动性加快，避免出现社会阶层的固化。具体而言，比如促进基本公共服务均等化，预算的公开透明化，以及行政审批的简洁高效等，都属于具有激励和监督的制度改革范畴。政治学家王绍光在《美国进步时代的启示》一书中认为，19世纪末美国的现代化开始于美国财政体制的现代化。财政作为庶政之母，连接着国家的财力和政体，财政体制改革无疑将成为我国在深度转型期实现“中国梦”，促进经济结构调整，跨越“中等收入陷阱”的重要改革措施。

　　为了实现国家复兴的伟大“中国梦”，我国现阶段财税改革的主要目标应该是转变经济发展方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政在支持经济转型和城镇化进程中的可持续性、控制系统性风险。

　　———建设促进机会公平的财政体制，防止社会阶层固化，促进社会纵向流动性。从世界范围内的经济发展经验来看，当一国人均G D P迈过3000美元的门槛之后，如果不能及时进行经济增长方式的转变，就有可能陷入“中等收入陷阱”，即人均G D P在达到一定水平之后，长期停滞在某一个中等收入水平。避免“中等收入陷阱”最核心的因素是社会流动性。

　　在财政政策方面，如何增加机会公平，促进社会纵向流动，主要从以下方面做起：第一，财政大力支持实现人性化的新型城镇化。官方统计的城镇化率包含了在城镇生活超过6个月以上的所有居民，这里面大约有2 .3亿人并不具有城镇户籍，在教育、医疗、社保和保障房分配方面都面临着机会不公平。财政应该大力支持实现人性化的新型城镇化，逐步覆盖这部分常住城镇但不能获得公平生存和发展机会的庞大人群。第二，财政要大幅增加对教育和健康的财政投入力度。在财政资源的投入结构上，应该着重解决教育和健康的不平等。从长期经济增长的角度看，教育和健康资源分配的平等，可能比总量更重要。以日本为例，法律规定，全国的学校设施和师资要尽可能统一标准，东京最好的小学人均教育经费不超过最偏远山区小学人均经费的2倍，而目前北京等大城市最好的小学和我国偏远山区小学的差距却何止20倍。第三，财政要进一步压缩一般公共服务支出，减少对经济的过度干预，对垄断性行业进行差别化的税收或支出政策，促进社会的竞争性，鼓励创新。

　　———建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的监督、审议和修改能力。真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力。“十二五”期间内，彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费。按照2013年2月出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，贯彻落实在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高5个百分点，最高档的资源类企业缴纳比例为20%，一般性企业为15%，国家扶持类企业为10%。并有计划的在中长期内(比如2020年前后)，将此比例提高到30-40%，进一步支持社会保障和就业支出。同时，建议适时启动向社保划拨上市国有企业股份的试点，作为中长期社保资金缺口的有力补充。

　　———加快完成“营改增”，并以“营改增”为突破口，继续推进税制改革。“营改增”目前仅在部分行业试点，将来一旦全面铺开，意味着所有的营业税将变成增值税，改革会影响地方财政收支平衡。要破解这一问题，需要深化税改，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量。未来的几种改革的可能性，也蕴含着未来调整中央地方税制关系的改革机会。

　　———进一步扩大市政债试点，逐步建立公开透明、结构完善的地方基础设施融资体制。我们建议扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力，逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。同时，逐步要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。打开作为“正门”的市政债发行，避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”发展当地经济，从而形成财政和金融风险。

　　———建立财政收入的中长期预测体系，增强财政在支持城镇化进程和促进经济结构转型期的可持续性。首先，建议建立中长期预算框架，增强财政的可持续性，防范财政风险。我们根据名义G D P和财政收入，建立中长期财政预算框架(2014-2020年期间)。我们发现名义G D P和财政收入之间存在稳定的长期协整关系，两者之间的相关性在98%左右。依据未来对于名义G D P增速的预测(假设2014-2020年，G D P实际平均增速为6%，通胀率为3%)，财政收入到2020年可能达到23万亿，2014-2020年期间的累计财政收入为127万亿。第二，除了财政收入预测之外，还应该对中长期的养老金缺口进行测算，并提前准备应对措施，避免中长期财政风险，保障居民养老安全。

　　(作者单位：闫坤　中国社会科学院 刘陈杰　财政部财政科学研究所)