破除城乡二元结构体制，是解决“三农”问题的根本途径

自从我们开展大规模经济社会建设以来，从第一个五年计划开局，至今正好60年，一个甲子。历届党和政府，一贯重视农业，关注农村、农民问题的解决，为此投入了大量的人力、物力和财力，才有了今天中国的繁荣和兴旺，这可以说是发展中国家实现现代化的一条基本经验。但是，直到现在，我国的“农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收，仍然困难，最需要加快”。2012年，全国仍有34%的劳动力在从事农业，当年只创造10.1%的国内生产总值，生产的粮食和主要农产品已不敷供给。占总人口近50%的农民人均纯收入只有城镇居民可支配收入的31.9%，农村和城市的差距仍然很大。这一切同我国已是世界第二大经济体的地位，同经济结构已处于工业社会中期阶段的水平，同我国整个经济仍在持续快速发展的要求，是很不相称的。

“三农”问题之所以难解决，是我国农村从土改以后就按照计划经济体制的要求，把农民组织到高级农业合作社、人民公社的体系里，逐步形成了城乡二元经济社会结构体制的结果。这种城乡二元结构体制，是为计划经济服务的，限制、束缚了农业、农村、农民的发展。改革开放以后，中国实行社会主义市场经济体制，经过三十多年的努力，在城市、在二三产业方面已经破除了计划经济体制的束缚，已经基本建立了社会主义市场经济体制，但因为各种原因，城乡分治的户籍制度和集体所有的土地制度等重要体制还没有改革，所以在农村，城乡二元结构的体制还继续进行着。

多年来的实践表明，城乡二元结构已经渗透到中国经济社会的方方面面，特别是还同城乡社会各阶层的利益关系纠结在一起，真可谓是根深蒂固、盘根错节。城乡二元结构体制可以说是计划经济体制在农村的最后一个堡垒，改革的难度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城乡二元结构，“三农”问题就解决不好，解决不了。这里可以用两个成语来形容，“鲁难未已”，“国无宁日”，用来形容当今中国存在城乡二元结构的状况，是很恰当的。

根除城乡二元结构的三项重要举措

要从根本上破除城乡二元结构体制，应该而且必须从改革户籍制度、土地集体所有制和财政金融体制这三项制度入手。

第一，改革城乡分治的户籍制度。这是八亿多农民翘首盼望了半个多世纪的愿望，他们中的很多人要实现中国梦，第一步就是解掉束缚在身上的户籍绳索，这样才能和城里人站到同一条起跑线上。改革的条件也正在成熟，许多城里人也认识到，必须要改革掉这种落后的户籍制度。现在的争论主要是，先剥离掉附着在户籍上的各种福利等权益条款再改革;还是先改户籍制度，再逐步改掉这些本不该附着在户籍上的条款。这本来是个方法问题，但确实反映了不同社会阶层的利益关系。应该先改户籍制度，再逐渐剥离附着的条款。如果要等到剥离了再改，那就不知等到猴年马月了，这实际是不想改革的借口，应该由决策部门作决策，否则还会拖，是会误大事的。

第二，要改革集体所有制的土地制度。所谓集体所有制，是苏联按计划经济体制时的杜撰，名为公有制的一种，明确定为是过渡性的，将来是要转变为全民所有的。谁是“集体”，集体成员的边界是不定的。集体内部成员之间是不平等的，谁是领导，对集体的财产就有支配权、决定权。现在我们农村的土地实行集体所有制，名为本村农民集体所有，但农民只有承包使用权，而村主任、支部书记对土地有实际的支配权。这些年来，支部书记、村主任把土地卖了，农民还不知道。这种土地所有制，引出了许许多多的矛盾。根据我国的国情和社情，实行“土地国有，永包到户”的方案比较好。把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制;农村土地承包、转让、租借、转变用途、征占都要制定法律，由相关的管理机构负责。“永包到户”，考虑到农村土地已经基本都承包到户的事实，国家可确定某一个时间，经过核实确定谁承包的地块，确权颁证，国家和农民签订承包契约，从此就不再变了。农村现在有些地方还在不停地调整土地是不对的。土地永包到户以后，农民的土地承包权就是物权、财产权，再发生变动，应制定相关的法律、法规加以规范。

第三，实行财政体制的改革。我国现行的财政体制，是在城乡分治的格局下逐步形成的，虽然经过几次改革，但对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策的格局没有根本改变，对农业、农村、农民发展很不利。应该按照十八大报告提出的“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针。”通过调整改革，逐步实行城乡一体化的财政体制。应该看到，城乡分治的财政体制是计划经济体制的产物，是城乡二元结构体制的经济支柱，不调整改革这种财政体制，城乡二元结构就不可能从根本上破除，农业的弱势地位就不可能改变，农民也富裕不起来，城乡差距不可能缩小，更谈不上城乡共同繁荣。改革是需要成本的。在近期，财政更应向农村倾斜，财政部门要加快财政体制改革的步伐，使长期困扰我们的“三农”问题从根本上得到解决，使农村走上社会主义市场经济体制的康庄大道。

总之，只有从户籍制度、土地所有制和财政体制上进行改革，实现城乡发展一体化，才能从根本上破除城乡二元社会结构体制。从根本上破除了城乡二元社会体制，农业才有望实现中国特色的农业现代化，农村才有望实现城乡一体化的美丽和谐乡村，农民才有望成为现代农业的经营者，成为现代社会主义国家的公民。

(陆学艺：原中国社科院荣誉学部委员; 杨桂宏为北京工业大学人文学院副教授)

编后：著名农村问题专家、中国社会科学院荣誉学部委员陆学艺教授于2013年5月13日早晨逝世，享年80岁。陆学艺开启了“农村发展理论”研究的先河，他主编《当代中国社会阶层研究报告》，把社会群体划分为十大阶层，一度成为研究中国社会转型的重要参考。他认为中国农村必须要在实行家庭联产承包责任制和其他一些初步改革的基础上进行“第二次改革”，其学术思想在实践和理论层面对中国农村改革产生了深远的影响。在高龄之年他笔耕不辍，长期为人民论坛撰写文章。此文系陆老生前赐稿，特此刊发，是为纪念。