加快推进地方大部制改革的建议

1.借鉴成功案例的经验，因地制宜地推进改革。地方大部制改革不应完全照搬一般性说法和中编办的普遍要求，更不应闭门造车，而应当在充分调研的基础上，按照中央的统一部署，借鉴其它地方政府改革的成功经验以及国外政府机构改革的做法和经验，并结合本地区的实际情况，抛开地方机构设置完全上下对口的理念，本着“精简、统一、效能”的原则，着重转变政府职能、强化责任，严格控制编制，从自身实际出发推进本地区的机构改革，着力构建更为合理的新型服务型政府。

2.着力推进机构合并，突出政府职能转变。改革中机构的合并和调整能降低行政成本，避免政府机构之间因分工过细和职能交叉重叠而造成的政出多门、多头管理等现象。但机构的简单合并与调整只是改革的量变，在行政管理体制中，政府职能是一切政府活动的逻辑与现实起点，要达到改革的质变、实现改革的目标，还需要紧紧围绕职能转变。因此建议：以《国务院机构改革和职能转变方案》为依据、以机构合并为抓手、以建立服务型政府为目标、以转变政府职能为重点，理顺关系、优化结构；坚持一件事由一个部门负责的原则，明确政府部门之间的职能划分。近期，地方政府应尽快完善综合交通运输体系，实行铁路政企分开, 统筹规划铁路、公路、水路和民航发展，加快推进综合交通运输体系建设；应进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，促进新闻出版广播影视业繁荣发展；应尽快整合食品和药品管理机构和职责，转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。如镇江市润州区为解决分段监管体制存在的弊端，整合了食品、药品的机构和职责，成立食品药品监督管理局，在机构“三定”方案中明确规定职责，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，有效保障了人民群众的生命财产安全。

3.深化行政审批制度改革，充分发挥市场机制作用。复杂的层层审批制度严重影响了行政效率，增加了老百姓的办事成本。应尽快改变过去以审代管的管理模式，进一步界定政府与市场之间的职能划分，促使政府职能的实质性转变。因此建议：地方政府应以此次国务院机构改革和职能转变为契机，对其内部审批流程和项目进行清理，继续简政放权，把一部分权利让渡给市场或者社会，切实推动政府职能的转变。应积极与上级政府部门进行沟通，提请上级部门清理不合理的审批事项。应实施审批事项标准化建设，充分发挥市场机制、行业协会和商会的作用。

4.加强上下级政府相互配合，着重改革政府的原有核心职能。由于地方政府尤其是县级政府行政级别比较低，无权进行机构设置及对一些审批事项进行减免、转移，致使改革者因受到制度的限制而不敢有所突破。因此建议：应着力构建地方政府间的协调联动机制，做到省、市、县（区）三级联动、省县（区）直接对接，切实提高机构改革的成功率。下级政府应积极与上级政府沟通，争取突破规则限制，使改革能触及政府的核心权力和职能。上级政府应充分发挥引领者与协作者的角色，适当下放权利，利用自己所掌握的政治资源协助改革者解决实际困难，并给予一些优惠政策，以提高改革者的积极性。

5.稳中求进，合理安排相关人员。机构的整合必然会涉及到人员的变动，要确保人心不散、队伍不乱、工作不断。因此建议：先把部门整合进来，富余人员暂时随职能走，在不突破编制的前提下，通过考核、内部调剂等方式慢慢消化。例如，顺德市为了减少基层公务员的阻力，一方面改革不减人、不降级；另一方面采取“人随事走”的方式，即将具有相关职能的科室或人员整体移动，合并到新组成的部门，因而组成的新部门中除秘书科、政策法规科等科室进行了人员整合外，业务科室基本保持旧的架构和业务内容，工作人员的工作方式也没有大的变化，保证了政府机构改革的顺利推进。

6.加强立法，尽快完善相关规章政策。法律具有强制性，通过法律的硬性规定来保证政府机构改革的顺利实施和巩固，是西方发达国家政府机构改革成功的重要经验之一。因此建议：应尽快制定一部关于地方政府机构改革方面的法律，以有效避免改革的随意性，增强改革的合法性和权威性，减少改革阻力，增加改革措施的参与性和透明度。相关规章政策应明确地方政府的专属职责，明确哪些事情由哪些部门管理，分清主次责任；应按照人权、事权、财权相统一的原则，为地方各级政府履行职责设置必要的权利、相应的责任及与其相匹配的机构，以清晰定位政府职能，有效解决政府职能越位、缺位问题和职责交叉、权责脱节、争权诿责等现象。

总之，要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，着力解决政府部门管得过多过细的问题，尽快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系。

作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所/江苏省镇江市润州区编制机构委员会办公室/北京第二外国语学院/国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

来源：中国发展观察