三、当前就业形势与积极的就业政策的现状

（一）当前就业形势严峻

1、企业裁员、破产倒闭势头不减，就业形势日益严峻

受国际金融危机的冲击和新颁布《劳动合同法》的影响，沿海地区一些外资企业和出口加工型中小企业，或因工资成本的上升，或因出口受阻，使企业生产出现萎缩。有的企业选择裁员规避企业经营风险，更多的中小企业受大企业不景气或破产的影响而陷入破产倒闭的风潮之中。表现为：

（1）不景气。据2008年11月6日《每日经济新闻》报道：目前已有20个行业列入“不景气行业”名单：网络和游戏、IT外包、出口贸易、半导体、服装和纺织、钢材、汽车、房产、室内设计与装潢、建筑设计、宾馆酒店、粗加工制造、广告、娱乐、猎头中介、货代业、图书出版、航空、造纸和木材。其中钢材、铁合金、造纸等行业的不景气指数被评为“五星”，图书出版、建筑设计等行业被评为“一星”。

（2）裁员。裁员是企业降低用工成本、规避经营风险的手段，通常是在受到外部较大冲击、企业内部无法消化的特别情况下做出的无奈选择。据《每日经济新闻》11月6日报道：有22家跨国企业、40家国内大中型企业、116家国内中小企业列入了“大裁员第一线”名单。2008年9月16日惠普计划未来三年裁员2.46万人，10月21日富士康电子宣布裁员10万，10月24日施乐宣布裁员3000人，10月26日戴尔电脑制造商属下IT公司宣布裁员4.5万人，10月28日惠而浦家电制造商宣布09年末将裁员5000人，摩托罗拉手机制造商宣布裁员1.2万人，11月3日飞思卡尔半导体公司拟全球裁员10%。10月9日上海中原地产计划裁员450人，温州大部分中小企业预计精简员工20%。目前裁员几乎波及所有不景气行业和企业。

（3）破产倒闭。如果裁员仍不能使企业解困，只有破产倒闭。如果说2007年通过的《劳动合同法》是大量中小企业破产倒闭的诱因，那么08年的金融危机无疑使靠出口加工和劳动力密集型的中小企业雪上加霜，加剧了中小企业的破产倒闭。《劳动合同法》中关于“永久性劳动合同”和“员工加班需支付三倍以上的工资”等条款，使一些长期靠低廉劳动成本维系企业生存的中小企业倍受煎熬，在亏损边缘徘徊。而受金融危机的冲击，使一些靠出口生存的中小企业没有退路，回到国内市场又缺乏营销网络和手段，被迫破产倒闭。2007年度，珠三角这个“世界工厂”，上千家鞋厂破产，万余台资、港资企业关门，数量庞大的中小企业计划迁离。山东青岛2007年就有上百家韩资企业卷款裸逃，撂下一堆债务白条和上万工人不知所措。2008年10月15日，珠三角的东莞樟木头镇的两家大型玩具厂突然倒闭，10月17日宝安百灵达公司宣布停止经营，21日龙岗港声电子厂破产、西丽西洋服装厂倒闭。仅10月上旬珠三角有近50家香港企业申请破产清算；到年底估计1.75万家港资企业倒闭，按一家倒闭500人失业计算，导致87.5万人失业，而绝大多数是来自内地的农民工。2008年上半年，浙江全省逾1200家企业关门歇业。据国家发改委公布的数据显示，2008年上半年约有6.7万家规模以上的中小企业倒闭。

来自上述原因导致的城市失业职工将近700-800万，失业的返乡农民工大约1200-2000万（原来估计1000万）。

2、高校毕业生2009年600多万，以前未就业的毕业生将近100万，合计700多万。

如果上述估计属实，2009年全国失业人数将近2600-3400万人。远超过原来预估的2400万人。按《政府工作报告》2009年安排就业900万，余下的1700-2500万就业怎么办？

（二）财政促进就业政策的内容与特点

面对急转直下的国际经济环境和困难明显增加的国内经济，就业形势异常严峻，中央和地方政府纷纷推出了一系列的促进就业的财政和社保政策措施。

1、拨付专项就业补助资金用于促进就业。从2002年起，为了贯彻落实国家积极地就业政策，各级财政部门积极调整财政支出结构，努力扩大就业和再就业的资金投入力度。中央财政安排的就业补助资金从2003年的41亿元，增加到2008年的260亿元，地方财政也增加了就业资金，仅2007年就达126亿元。还未包括农村劳动力转移培训专项资金和鼓励高校毕业生到基层就业的专项资金。算上上述资金，各级财政安排的就业资金数额还要大。可以说各级财政为了支持积极就业政策的实施尽了最大努力，有力支持和促进了就业和再就业工作。

2、《国务院关于做好促进就业工作的通知》国发[2008］5号文，进一步明确了支持就业的各项财税政策。一是登记失业人员创办企业的，凡符合相关条件，可按国家规定享受税收优惠政策。符合有关残疾人就业优惠条件的，可以享受现行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收优惠政策。二是登记失业人员和残疾人从事个体经营的，按规定免收管理类、登记类、证照类的各项行政事业性收费，但期限不超过3年。三是进一步完善小额担保贷款政策，创新小额担保贷款管理模式。各地根据实际情况适当提高小额担保贷款额度和扩大贷款范围。四是扶持就业困难人员就业。对各类企业招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在相应期限内给予“三险”补贴；各级政府投资开发的公益性岗位，优先安排符合岗位要求的就业困难人员，并视其缴纳社会保险费的情况，在相应期限内给予“三险”补贴和适当岗位补贴；对就业困难人员灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的，给予一定数额的社会保险补贴。补贴期限一般不超过3年。五是县级以上人民政府根据就业状况和就业工作目标，加大资金投入，在同级财政预算中安排专项资金用于促进就业工作。

3、《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》人社部[2008]117号文。人社部、财政部、国家税务总局三家联合发文，要求各级政府和相关部门认真落实。一是允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费。期限不超过6个月，不计收滞纳金。二是阶段性降低四项社会保险费率。在2009年内适当降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的费率，期限最长不超过12个月。三是使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位。对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，可使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴，最长不超过6个月。四是鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍。五是妥善解决困难企业支付经济补偿问题。

4、《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》国办发[2009]3号文。一是鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业。二是鼓励高校毕业生到中小企业和非公有制企业就业。三是鼓励骨干企业和科研项目单位积极吸纳和稳定高校毕业生就业。四是鼓励和支持高校毕业生自主创业。五是强化高校毕业生就业服务和就业指导。六是提升高校毕业生就业能力。七是强化对困难高校毕业生的就业援助。

5、《关于实施特别职业培训计划的通知》人社部[2009]8号文。人社部、国家发改委、财政部三部联合发文，从2009年至2010年，利用2年左右时间，集中对困难企业在职职工开展职业技能提升和转岗转业培训，帮助其实现稳定就业；对失去工作返乡的农民工开展职业技能培训和创业培训，促使其转移就业或返乡就业；对失业人员开展中短期技能培训，帮助其实现再就业；对新成长劳动力开展储备性技能培训，提高其就业能力。

此外，还有财政部、人社部联合发布的财社[2008]269号《关于就业专项资金使用管理及有关问题的通知》等，对2009年财政部门和社保部门如何做好促进就业工作，提出了明确的指导意见和政策措施，关键是执行和落实。以后还会根据实际情况的变化出台相关促进就业的政策，进一步完善中央和地方各级政府促进就业的政策体系，提高政府促进就业的功能。

（三）当前促进就业财政政策存在的问题

1、财政投入就业补助资金缺乏与就业形势变化相一致的联动机制。按照《就业促进法》的要求，县以上政府具有从财政预算中安排就业专项资金和给予税收优惠，改善就业环境，支持就业。2003年以来，中央财政安排的就业补助资金虽然增长很快，但与就业形势的变化不存在正相关关系。就是说，不论劳动力市场就业供需状况如何，就业补助资金基本上按上年基数和一定的增长率而确定的，与失业率高低和实际就业状况不存在直接联系。显然，这种按基数加增长确定预算的老办法，不仅脱离实际情况，也有违拨付资金的目的。比如，2009年就业形势异常严峻，能否打破常规想办法多拨付就业补助资金，当然要扩大资金的使用范围和支付标准；假如2010年就业形势缓解了，是否应该减少就业资金的投入。这样才能发挥政府就业资金的更大效益。

2、失业保险基金管理存在功能单一和缺乏余缺调剂机制等问题。失业问题是多年来一直困扰中国政府的突出问题，有人口多、劳动力资源丰富的客观因素，也有产业结构升级、科技发展带来的劳动生产率提高对劳动力排解的因素。要求中国政府更加重视就业问题。失业保险基金的建立，就是为了应对劳动力市场出现的失业风险问题。当前失业保险基金使用存在两个突出问题：一是失业保险基金功能单一，且留有大量结余。以前失业保险基金使用主要用来解决参加失业保险的企业职工在失业期间的生活救助问题，很少用于失业职工的职业培训和就业介绍、就业技能鉴定等方面。近年来虽然这一状况有所改变，但用于后者的比重仍然很低，以至于失业保险基金每年都有大量结余，目前全国已结余900多亿元。如果按照“现收现付”原则建立失业保险基金，就应该保持失业保险基金收支的大体平衡，或留有少量结余。显然，大量结余的存在不符合这一原则。二是失业保险基金在省与省之间缺乏余缺调剂。现在失业保险基金基本上实行了省级统筹，经济发展较快的省往往留有较多结余，而一些经济发展较慢和落后的省则结余很少，甚至发生赤字。客观上要求中央建立全国统一的失业保险调剂基金。

3、缺乏对农民工就业援助机制。目前，国家对农民工的社会保险制度建立滞后，而农民工总数几乎可以与城镇现有职工人数匹敌，显然政府对农民工的社会保障制度建设缺乏应有重视，成为影响社会稳定的重大隐患。而农民工失业是这次就业形势中最突出的矛盾。现在，政府出台的就业政策中只有“对失去工作的农民工开展实用技能培训”一条，其他就业政策几乎与农民工无关。失去工作的农民工就业和创业是否能得到与城镇失业职工一样的政策优惠，他们的生活无着怎么办？他们在城市的就业、培训、生活能否与城市职工享受相同和平等的待遇。这些是我们当前政府就业政策的重大缺陷。

4、就业补助资金、失业保险基金、城乡低保、社会救助等社会保障政策尚未形成良性互动机制。不能形成合力，有效解决当前严峻的就业矛盾。一是四项资金三个部门管理，缺乏统一协调。就业补助资金由财政部门管理，失业保险基金由人保部管理，城乡低保和社会救助由民政部管理，四项资金如何使用、如何衔接，缺乏统一安排。我国就业形势一直比较严峻，财政拨付的就业补助资金增长很快，但失业保险基金每年大量结余，这是不正常的现象。失业保险基金的目的就是为了解决就业问题的专门基金，而在就业形势如此严峻的情况下，却没有发挥应有的作用，而一味要求增加财政拨款。能否将二者结合起来统筹使用，解决当前失业者生活救助和再就业所需的资金问题。二是重视失业者再就业问题，轻视失业者生活保障问题。出台的就业政策都存在重视再就业问题，相对轻视失业者的生活救助问题。而解决失业者生活救助问题，除了发放失业救济金以外，还有城乡低保金的发放和社会救助的配套。目前就业政策中对失去工作的城市职工、高校毕业生、返乡农民工的生活救助问题还未引起足够重视，适当扩大城乡低保范围和提高低保标准，以及对失业者遇到的子女上学、健康医疗问题进行救助，也未做出相应规定。说明当前的就业政策还存在不足。

四、促进就业的财政政策思考

针对当前严峻的就业形势，中央和地方政府都出台了一系列的促就业政策，如降低社保费率、缓缴社保费、失业保险基金用于社保补贴、对不裁员企业员工培训进行补贴等措施。目的在于通过救企业，稳住现有岗位是重要的稳定就业的方式，通过政府的扶持和企业的努力，尽可能将职工留在本企业，而不流入社会，也是从源头上控制失业。促就业要从保增长入手，保持经济的稳定增长，也就能实现就业的稳定增长，同时还要有促进就业的的一些具体措施配套，才能从根本上阻止失业的增加、促进就业的稳定增长。

1、建立就业补助资金与就业形势联动的机制。国家就业状况与宏观经济运行密切相关，经济发展状况良好的时候，就业状况基本正常；经济发展遇到问题的时候，比如当前世界金融危机对国内经济运行产生较大冲击的时候，就业问题也变得十分严峻。那么，政府财政解决就业问题不能一劳永逸，只能根据宏观经济运行和就业形势的变化，采取相应的促进就业政策，其中政府财政拨付的就业补助资金应该与就业形的变化一致起来，就业形势好的时候少拨付，就业形势恶化的时候多拨付。如何联动，是否可以把失业率、物价变化、人均促进就业的补助标准等因素作为拨付就业救助资金的依据，使就业补助资金拨付更加合理，防止资金的浪费。

2．完善失业保险制度，调整失业保险支出结构，既要保生存，又要促就业。过去的几年，失业保险支出主要用于发放失业救济金，而相对忽视职业培训和职业介绍，不仅使失业保险基金大量积累，而且削弱了失业保险促进就业的功能。鉴于当前失业形势严峻，应适当调整失业保险制度，调整失业保险支出结构。一是适当动用失业保险结余资金。目前全国失业保险基金累计结余有900多亿元，而当前显性失业和隐性失业现象比较突出，城镇失业职工增多，几年找不到工作的复员军人、毕业的大学生人数众多，既要解决他们失业期间的基本生活问题，还要增加就业培训和支持就业方面的支出，仅靠现行的失业保险收入难以满足。有人建议提高缴费率，势必增加企业负担。因此，从历年结余中拿出100—200亿元，既满足了当前失业保险支出需要，又不会影响以后失业保险的正常运转。二是适当扩大失业救济金的发放范围。按照失业保险发放的条件是缴纳失业保金一年以上的个人才有资格领取失业救济金。适当放宽这一条件，对处于失业状态的城镇职工、复员退伍军人、大学毕业生以及滞留城市无工作的农民工发放一定期限的失业救济金，不论他们是否缴费，比如说6个月，特殊情况不超过一年。但条件是领取失业救济金的个人，必须接受当地劳动社保部门安排的职业培训，并无条件地接受职业介绍机构介绍的新就业岗位，如果随意放弃介绍的就业岗位，等同于放弃领取失业救济金的资格。三是增加职业培训和就业介绍支出，促进失业职工的再就业。虽然近几年各级政府重视失业职工的职业培训，但对象限于缴纳过失业保险金的职工，而没有缴纳失业保险金的职工和广大农民工以及大学生和复员退伍军人，都没有纳入职业培训范围。而当前失业形势严峻，不仅要扩大职业培训支出规模，也要扩大职业培训对象的范围，至少应将未缴纳失业保险金的城镇职工、复员退伍军人和尚未就业的大学生纳入职业培训范围。可以动员各地职业技术学院充实培训师资，举办面向城镇失业职工、退伍复员军人、未就业大学生的职业培训班，培训经费按当地实际情况核定的人均培训经费标准与人数由当地劳动社保部门与财政部门共同核定划拨和结算。同时，充实职业介绍机构，建立市场就业供需网络信息平台，做好劳动力余缺的调剂工作，发挥就业介绍机构的中介和桥梁作用。

3．加强返乡和失业农民工的职业技能培训，为以后经济发展储备技能与素质更全面的劳动力资源。此次世界金融危机对国内冲击较大的是沿海地区外资企业和合资的出口加工企业，而这些企业容纳的大多是来自内地的农民工，这些企业受出口影响生产疲软甚至纷纷破产倒闭，造成大量农民工大量返乡或滞留城市，成为社会不稳定因素。据人保部估计，目前返乡农民工超过1000万，今后人数还会增加，而且大多是80后的青壮农民不会种田种地，回乡当农民也不合格，引发新的农村不稳定。如何使返乡农民工具备重新就业的技能，适应劳动市场竞争的要求，消除农村不稳定因素，成为各级政府十分关注的问题。一是各级政府要从全局角度深刻认识培训农民工的战略意义。培训农民工不仅仅是缓解当前就业压力，维护农村稳定的需要，也是为经济社会可持续发展提供技能全面、素质过硬合格农民工的迫切要求。农民工是我国经济发展巨大的劳动力资源，如果不加强培训，使之技能上更加符合就业的需要，就会成为闲置无用的劳动力资源，进而成为社会不稳定因素。加强农民工培训是贯彻科学发展观，为经济长远发展提供合格劳动力资源的需要。二是各级财政要加大对农民工职业培训的财力支持力度，从资金上保证农民工培训的需要。农民工大多数没有缴纳过失业保险金，对他的培训依靠财政从再就业资金中划拨；农民工人数多，对他们培训需要的资金量大。要通过适当压缩政府的其他公共支出，调整财政支出结构，加大对农民工培训的财力投入。为了提高培训质量，财政部门要积极参与培训机构的建设、培训师资的配备，培训教学设备的采购等过程的监督，提高就业培训支出的效果。三是根据市场需要设置农民工培训的专业和科目。既要考虑当地农业发展所需的农业科技人才的培养，又要根据本地农民工主要流向地区企业需要的技工人才的需要，使农民工的培训既兼顾当地经济发展的需要，满足本地所需科技人才的培养要求，又满足输出地技工人才缺乏方面的需要，最终使农民工的培训既解决本地农业和企业所需技术人员的培养问题，为本地经济发展注入活力，又满足农民工赴外地就业的技能要求，使农民工的培训逐步走上规范发展的轨道，变成常态的农民工培训机制。

4．健全城乡低保制度，将城镇失业职工和失业农民工纳入低保范围，保证他们的基本生活。面对经济下滑带来的新一轮失业浪潮，对失业的职工和农民工，除了加强职业培训以外，要切实关心他们的生活困难，调整城乡低保制度的覆盖范围，及时将失去工作的职工和农民工纳入城乡低保范围。一是在社区和农村村民委员会搭建城乡低保信息平台。配备专人和相应的电脑设备，对社区和全村低保家庭、人口、收入、就业等实时信息及时跟踪、输入信息网络，尤其要加强近期失业职工和农民工返乡信息的掌握，更准确了解和掌握社区失业职工和“村里返乡农民工的人数变动情况，为上级提供准确的政策依据。二是对低保对象的经济收入、就业和再就业情况实施动态监控。城乡低保是对城乡生活无着落者的政府保障，通过对被保对象的经济收入、家庭状况、就业情况进行监控，确保政府有限的资金用到最需要的人身上。以社区或以村为单位定期对被保对象的经济收入、家庭生活、就业情况进行公布，接受群众监督，组织被保对象参加社区或村里的公益活动。同时，社区、村委会帮助被保对象提供招工就业、再就业的信息，尽快摆脱家庭因失业带来的经济困难。三是各级财政适当增加对城乡低保的投入。对因受经济下滑影响增加的城镇失业职工和农民工，要按新增的人数和当地低保标准，核拨对民政部门的城乡低保资金。当地财政有困难的，应及时向上级财政申请专项低保转移支付，保证纳入城乡低保范围的职工和农民工能及时领到低保金。四是建立动态的低保退出机制，防止已经就业的职工或农民工继续享受低保，提高低保资金的使用效果。无论城市职工或农民工，一旦有了新的职业，重新就业，要及时向当地社区和村委会报告自己的就业情况，社区或村委会也要及时掌握低保对象的就业信息，一旦就业就要自行解除享受低保的资格，防止有人冒领低保金。

5．完善社会救助制度，增加对失业职工、农民工家庭的临时生活困难救助、医疗救助、教育救助。对于失业职工和返乡农民工因失去生活来源，而城乡低保仍不能解决家庭生活困难的，针对这些家庭的特殊情况分别给予社会救助。对于家庭人口多、劳动力少的农民工家庭，如果在发放低保后仍然生活困难，可向民政部门申请临时生活困难救助，或特困救助；对于失业职工或农民工家庭，如果家庭有长期病号或患大病的家庭，可向民政部门申请医疗救助；对于失业职工或农民工家庭、因子女上学缴不起学费和住宿费等教育费用的，可以向民政部门申请教育救助，帮助这些家庭的子女顺利完成义务教育。上述社会救助的数额由民政部门会同当地社区、村委会核实家庭的收入状况和贫困程度，给予数额不等的一次性救助，帮助这些家庭渡过经济困难期。各级财政增加对上述人员的社会救助支出，帮助他们解决生活困难，维护社会稳定。

6．运用财政补贴、税收优惠、小额贴息贷款等手段，加大对高校毕业生、失业职工和农民工的创业和再就业支持。近几年，中央财政每年安排200多亿元的就业补助资金，主要用于提高劳动者职业技能和就业能力，包括职业介绍补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴；支持劳动者自主创业，包括小额贷款担保基金、微利项目的小额担保贷款贴息；支持就业困难人员的特定补贴，如公益性岗位补贴、社会保险补贴等。针对大学生就业困难，出台了一系列支持大学毕业生到基层、到西部地区、广大农村就业的扶持政策，鼓励高校毕业生为西部地区、边远地区和广大农村的基础教育、医疗卫生、文化、农技推广等公共事业提供服务，各级财政对大学生的生活费、享受相关保障待遇应缴纳的费用按规定给予补助，对毕业后自愿到艰苦地区和艰苦行业工作，服务达到一定年限的学生，在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还；对自愿到西部地区及县以下基层创业的高校毕业生可申请小额担保贷款，从事微利项目的，贷款利息由财政承担50%。同时，针对农民工就业出台了免费的公共就业服务政策、职业培训补贴和职业技能鉴定补贴等政策。这些政策的实施，有力地促进了失业职工、高校大学生、农民工的创业和就业。目前，各级财政和人保部门，需要进一步完善上述支持创业和就业的优惠政策，从优惠政策的范围、标准、项目等方面加大支持力度，简化申请程序，方便群众申请和使用上述优惠政策和资金。为了提高上述资金使用的针对性，可以在增加就业补助资金规模的基础上，发放“职业培训券”，使职业培训服务能如实地落到需要提供职业培训服务的失业职工、返乡农民工和复员退伍军人身上，可以根据失业职工、返乡农民工、复员退伍军人的文化程度、掌握劳动技能的水平分别核定数额不同的“职业培训券”，人保部门会同财政部门制订有关“职业培训券”的发放和使用办法，发挥培训券在培训失业职工、返乡农民工、复员退伍军人劳动技能方面的作用。中央财政还可在现有小额担保贷款贴息资金方面加大支出力度，可以根据劳动力市场失业率、返乡农民工的人数、城镇下岗再就业人数的变化情况，确定贷款贴息资金的规模，适当加大对微利项目小额担保贷款财政贴息的力度，扩大发放范围，支持劳动密集型小企业发展，完善担保基金风险补偿机制和小额担保贷款奖励机制，充分发挥小额担保贷款在支持创业、促进就业方面的作用，提高资金使用效果。

7．抓住扩大内需的有利时机，推动社会保障制度的改革和完善。扩大内需的目的是促使人们放心消费，如果社会保障制度不完善，就难以让人们放心消费，就会出现把扩大内需的资金用作储蓄，用于未来个人和家庭教育和社保方面的支出。为此，要增加对社会保障方面的投入，推动社会保障的改革和完善。一是提高城镇基本养老保险的统筹层次，实行由省级统筹向全国统筹的转变。养老保险省级统筹虽然把人口老龄化提高带来的养老金支出扩大的风险提高到省级层次，但省级政府依然缺乏抵御风险的财政工具，比如通过发行债券，弥补财政赤字；同时，养老保险省级统筹仍然不方便劳动力跨省转移和由此引发的养老保险接续关系的转移，而全国统筹可以大大增强基本养老保险的应对老龄化风险和促进劳动力跨省转移，方便基本养老保险接续关系在全国的统一推行。二是建立农民工社会保险制度，逐步与城镇职工社会保险制度接轨。农民工变为城市职工是城市化的要求，但是农民工的待遇低于城镇职工、农民工多数还在农村保留承包土地，因此，农民工的养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险制度，可以仿照现行城镇职工的社会保险制度规定制定暂行办法，但在缴费和发放的标准和待遇上采取略低于城镇职工的做法，照顾到农民工的工资收入和较低维持在城市的基本生活以及农村还有承包土地的收益等实际情况，在管理上可在城镇职工社会保险管理机构单独设置农民工社会保险管理分支机构的方法，分块管理，单独核算，单独收支，单独运营，有利于各级政府针对农民工社会保险收支存在的问题采取有效的优惠支持措施，促进农民工社会保险制度的建立，并逐步与城镇职工社会保险制度并轨，实现农民工与城镇职工社会保险制度的公平与规范运行。

8．扩大地方财政投资性支出，争取中央更多的国债投资，加大对地方基础设施、环境保护、医疗卫生、科技文化和教育等公共性工程的投资，特别要增加农村公共性工程投资支出，以此拉动内需，增加就业。98年以来积极财政政策的实施，地方基础设施、环保节能、医疗卫生、科教文化、社会保障等公共性工程得到显著加强，但仍存在薄弱环节，比如环保治污方面、农村公共工程救资方面仍是十分欠缺的。要借助这次再度实施积极财政政策的机会，争取中央更多的国债投资支持，地方也要想办法扩大投资性支出，把原来地方公共工程投资欠账和薄弱环节补上并加强，要把投资的重点放到扩大农村公共工程投资上，实现城乡公共工程投资的接轨，为“三农”创造更好的生产和生活环境。投资的增加、项目的增加，就会吸引部分失业者、农民工到工程建设中来；工程完工发挥效益后，又会形成新的就业岗位，达到促进和扩大就业的目的。

9．支持和鼓励劳动密集型企业和第三产业发展，注重支持中小企业发展，使之成为安排就业的生力军。劳动力密集型产业是更多依靠劳动力的手工操作或直接投入完成产品生产的企业或产业，如饮食、纺织等产业，发展劳动力密集型产业意味着能安排更多的工人就业。而第三产业的发展，是工业化发展的必然要求，特别是工业化发展推进到第二、三阶段以后，大量的劳动力从第一、二产业解放出来，使劳动生产率大大提高，而劳动力的剩余给服务业的发展提供了契机，大量的劳动力转移到为第一、二产业服务的第三产业。早在上个世纪的七十年代末，美、英、法、日等国第三产业就业的劳动力占到全部劳动力的60%以上，我国虽然工业化进程得到快速发展，但第三产业就业的劳动力还在30%多，发展第三产业还有很大空间，特别有些新兴的第三产业如信息化服务、家政服务、社区服务等都有很大发展空间。国家应尽快出台支持第三产业发展的财政、税收、信贷、工商管理相配套的政策，鼓励失业职工、大学生、农民工在第三产业方面的创业和就业，比如凡是举办第三产业有关的中小企业，给予优惠贷款支持，并给予3—5年的所得税减免优惠，甚至可以给予增值税和营业税方面的优惠；对于新增就业人数较多的企业给予相应的税收、信贷优惠，按就业人数给予一定期限的就业补贴支持，就业补贴限于发放就业个人的工资或津贴，并减免相关的行政收费，促使企业愿意安排更多的就业岗位，缓解当前就业紧张的压力。

10．积极帮助企业渡过就业难关，实现企业职工零失业。无论是大中型企业，还是中小企业，政府部门积极为企业渡过就业难关出谋划策。人保部门已经出台了缓缴社保费、降低社保缴费率的措施；允许企业暂缓调整企业最低工资标准，指导企业实行灵活的工时制度。对企业自行组织职工职业技能培训的，按培训人数和时间长短，给予适当的就业补贴，允许企业安排职工零工资休假，根据市场需要灵活安排职工休假和培训，做到企业职工零失业。（2009年）