二、积极财政政策实施及其影响

（一）积极财政政策的实施

面对复杂的经济形势，宏观调控宜通过“保增长、调结构、建机制”来突破困境，实现稳中求进的目标。经济增长和CPI上涨幅度可考虑“GDP增长略低于2008年和CPI上涨低于3%”的目标组合，并以保经济发展作为宏观调控的首要目标。实现上述目标，需要国家调整政府宏观调控政策，中央经济工作会议已经确定2009年将实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，扩大内需，推动经济稳定增长。实施积极的财政政策，是中央在全面分析国内外经济环境变化的基础上作出的重大决策，是有效应对严峻形势、实现今年经济增长目标的重要保障。我国将继续实施积极的财政政策。1998年积极财政政策的着力点是扩大国债发行规模，主要用于扩大政府投资规模。2009年积极财政政策的着力点不仅要扩大国债发行规模，还要扩大财政支出规模；不仅要扩大政府投资，还要扩大政府公共消费，以此扩大有效需求，推动经济平稳增长。实施积极的财政政策要把握好以下五个着力点：

1、扩大政府公共投资，大力促进消费需求。2008年第四季度新增1000亿中央投资，进一步加大投资力度，加快民生工程、基础设施、生态环境建设；加快灾后重建各项工作。2009年中央政府安排公共投资9080亿元，比上年增加4875亿元，其中农业基础设施及农村民生工程建设2081亿元，保障性住房建设493亿元，教育、医疗卫生社会事业建设713亿元，地震灾后恢复重建基金1300亿元，节能减排和生态建设680亿元，支持企业技术改造、自主创新452亿元，铁路、公路、机场、港口基础设施建设2317亿元。增加国债规模，扩大政府公共投资，并与刺激消费、统筹发展、深化改革等有机结合起来，优化政府公共投资结构，重点安排民生工程、基础设施、生态环境和灾后恢复重建，带动和引导消费需求，迅速拉动经济增长。同时，充分发挥财政资金拉动经济增长作用直接有效的优势，通过家电下乡补贴、增加物资储备、农机购置补贴等多种方式，促进消费增长。

2、推进税费改革，减轻企业和居民负担。税收是调节经济和收入分配的重要手段。结合改革和优化税制，实行结构性减税，采取减免税、提高出口退税等方式减轻企业和居民税收负担，促进企业扩大投资，增强居民消费能力。比如增值税转型改革，但对于刺激企业投资和技术改造会产生积极的作用。实行成品油税费改革，推动节能减排。取消和停征100项行政事业性收费。降低证券交易印花税并改为单边征收。暂免征收利息个人所得税，降低住房交易税等减免税措施。预计2009年减轻企业和居民负担约5000亿元。合理实施减税政策，从短期看会带来财政减收，但能缓解企业困难，有利于促进经济平稳较快发展，从长远看将为财政收入增长奠定基础。

3、增加财政补助规模，提高低收入群体收入。提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，缩小居民收入分配差距，有利于促进消费，增强对经济增长的拉动作用，提高经济运行的稳定性和可持续性。2009年中央财政安排两手直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴1230.8亿元，支持提高粮食最低收购价，增加农民收入。提高城乡低保补助水平，增加企业退休人员基本养老金，提高优抚对象的抚恤补助和生活补助标准，安排支出2208.3亿元。要充分发挥财税政策在调整国民收入分配格局中的作用，重点增加城乡低保对象等低收入者收入，提高其消费能力。

4、进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。加快以改善民生为重点的社会建设，可以稳定和改善居民消费预期，促进即期消费，拉动消费需求。要进一步调整财政支出结构，严格控制一般性支出，重点加大"三农"、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域投入，并向中西部地区倾斜。中央财政用于“三农”支出7161.4亿元，增长20.2%。中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化等民生支出7284.6亿元。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，积极探索有效的财政保障方式，建立健全保障和改善民生的长效机制。

5、大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大财政科技投入，完善有利于提高自主创新能力的财税政策，建设创新型国家。大力支持节能减排，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革，建立资源集约、节约利用长效机制，促进能源资源节约和生态环境保护。中央财政安排科技支出1461亿元，增长25.6%。促进企业技术改造和技术进步，安排技改贴息资金200亿元。增加节能减排投入495亿元。支持中小企业发展，安排资金96亿元。加快实现经济增长由主要依靠增加资源等要素投入，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，推动经济社会又好又快发展。

（二）积极财政政策的影响

实施积极的财政政策，虽然我们积累了实施这一政策的经验，但是由于采取增支减税和扩大国债发行的方式，必定对财政收支产生一系列影响。这些影响表现在以下几个方面：

1、适当扩大财政支出。凯恩斯政府干预理论，要求政府运用赤字财政政策调控宏观经济。就是通过扩张支出超过收入增长扩大有效需求，刺激经济增长。扩大支出的途径就是扩大政府投资支出和公共消费支出。按照前面所讲就是扩大民生工程、基础设施、环保节能工程等方面的投资，尤其要把政府投资的重点转到农村公共工程投资，缩小与城市公共工程的差距，促进城乡一体化发展。扩大政府投资要注意发挥“四两拨千斤”的作用，带动社会各方面的投资，从而达到扩大社会总投资的效应。扩大公共消费，就是加大"三农"、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域投入，并向中西部地区倾斜。同样要把重点转到增加农村公共产品的支出，缩小城乡公共产品的差距。2009年中央财政支出43865亿元，增长24%，地方财政支出61259亿元，增长24.9%.但是，扩大财政支出要把握适度，这个“度”就是财政本身能承受，即财政赤字规模不超过GDP3%为宜，就宏观经济而言，就是财政赤字不会导致恶性通货膨胀的发生。

2、适当减税，导致财政收入增长缓慢。结合改革和优化税制，实行结构性减税，采取减免税、提高出口退税等方式减轻企业和居民税收负担，促进企业扩大投资，增强居民消费能力。这是这次积极财政政策的重要内容。主要是增值税转型和为促进就业、扩大投资和消费出台的各种减免所得税措施。减税也叫税式支出，是政府将可能通过税收掌控的资金让渡给法人和自然人，两者可能把这些资金转化为投资和消费，目的还是刺激经济增长。减税与增支具有同样的扩张需求效应，但受公共支出限于公共产品领域的限制，减税更具针对性，即直接可以让某些产业或经营行为的企业和个人受益，达到政府调控经济的目的。无论是减少增值税或所得税，虽然会导致税收税入的减少，但总体税收还会因为经济增长和经济规模的扩大而增长，两者相抵结果是税收总收入会缓慢增长。预计2009年中央财政收入35860亿元，增长9.8%。地方本级财政收入30370亿元，增长6%。

3、财政赤字规模扩大。增支和减税的结果会导致财政赤字规模的扩大。2009年究竟会发生多大的财政赤字，从预算的结果看9500亿元赤字，比上年的1800亿元赤字增加7700亿元。但是宏观经济运行是复杂的，2009年客观条件会发生什么变化，还难以预料。比如，年初北方15省发生大旱，势必影响经济和财政。以后还会发生什么，还说不定。客观经济环境的变化与积极财政政策的力度到底多大合适，都会反映到财政收支上来，财政赤字的扩大成为2009年的必然趋势。财政赤字的结果取决于赤字的弥补方式，如果依靠发行货币弥补，势必引发一定的通货膨胀；如果依靠发行国债弥补，虽然不会引发通货膨胀，但会缩减民间的投资和消费，扩大政府的投资和消费，形成一定的“挤出效应”。

4、发行专项建设国债。这是上次积极财政政策所运用的主要手段。是国家根据宏观经济运行的形势和经济发展中面临的主要矛盾和薄弱环节，通过扩大专项建设国债的发行，把国债资金用于上述方面，实现国民经济部门间、地区间协调均衡发展，为经济稳定发展奠定坚实基础。2009年究竟发行多大规模的建设国债，一是取决于4万亿投资规模中财政应承担的责任。责任越大，发行规模越大。中央政府筹资1.18万亿元，其中9500亿元依靠扩大财政赤字，发行国债筹集。二是取决于国债发行的需求。即民生工程、基础设施、社会事业、“三农”投入等方面需要在今年投资多少，才能达到预定的经济增长目标。预计2009年中央财政国债余额62708.4亿元，比2008年末中央财政国债余额53270.8亿元，增加9438亿元。