二、目前我国推行基本养老保险省级统筹的基本情况和存在的问题

（一）基本情况

1998年，国务院就发布28号文，提出加快建立省级统筹制度，在省、区、市范围内统一管理和调度使用基本养老保险基金，统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例，统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。尚未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法，并积极采取切实有效措施，逐步建立省级统筹制度。并对省级统筹提出了相应的时间表：1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。到2000年，在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。

在现实中，省级统筹推行进展非常缓慢。根据劳动和社会保障部的资料，截至目前，全国仅有13个省份实现或基本实现养老保险省级统筹。目前，省级养老保险统筹主要有以下几种形式：

1．黑龙江“六个统一”模式

黑龙江实施的是一种较为规范的基本养老保险省级统筹模式。具体内容包括“六个统一”：统一缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构。这种模式旨在建立独立于企事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化，覆盖城镇各类企业、民办非企业单位及其从业人员和个体劳动者的社会保障体系。

最为体现黑龙江模式规范性的是统一基金管理。在这方面，黑龙江模式的基本做法是：基金实行省级统筹，预算管理。预算是指社会保险经办机构根据社会保险制度实施计划和任务编制的、经法定程序审批的年度社会保险基金财务收支计划，由省社会保险事业管理局按照预算编制程序，遵循核定收支、定额补助、结余留用、确保发放的原则编制，报省劳动保障厅复核、省财政厅审核，经省政府批准执行。基本做法包括以下几点：

（1）规范预算编制。基金筹集计划根据缴费工资、参保人数，同时考虑实际缴费人数增长等因素对养老保险费（含清欠）、利息、个人账户等收入指标进行综合测算确定。当年财政补贴收入，依据财政部、劳动保障部财政资金补助办法确定。做实个人账户应由地方负担的资金，按照分级负责原则，确定各级财政负担数额。基金支付计划则根据离退休人数、统筹项目、基本养老金支出水平变化情况对基本养老金、丧葬补助金、个人账户转出等支出指标进行综合测算确定。对各地未完成省下达基金征缴计划而形成的基金缺口，由当地通过动用历年结余、调整财政支出结构予以补足，确保基本养老金按时足额发放。

（2）实行分级征缴、支付。基本养老保险费由各级地税部门征缴；离退休人员以地市、县、系统为单位，按省统一规定的计发办法支付基本养老金。

（3）强化结余基金的使用与管理。黑龙江省规定，2004年底前各地累计结余的基本养老保险基金和当期结余基金，暂不上缴，存储于当地社保基金财政专户。需要动用时，由地市、县、系统提出意见，经省社会保险事业管理局审核，报省劳动保障厅、财政厅审批。

（4）做实的个人账户基金，按规定上解运营。规定做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理核算，社会统筹基金不能占用做实的个人账户基金；个人账户由省社会保险事业管理局统一管理，实账核算，纳入省财政专户。个人账户基金，由省社会保险事业管理局按照省政府制定的基金管理、运营办法投资运营。省劳动保障厅和省财政厅对基金管理、运营实施监督。

从黑龙江基本养老金省级统筹实施的效果来看，统一各地基本养老金计发办法，平衡了不同地区养老保险待遇水平，打破了参保人员跨统筹区域流动时基本养老保险关系转移和接续的限制，促进了全省统一劳动力市场的发育。统一企业缴费比例，创造了公平的经济发展环境，减轻了企业的负担。省级统筹后，全省平均缴费比例为20.18%，较省级统筹前平均下降2.42个百分点。统一统筹项目，缩小了全省基本养老金水平差距，减轻了企业统筹项目外待遇的支付压力。统一业务规程和信息系统，实现了基本养老保险制度运行的规范管理。统一基金管理和统一经办机构管理，建立了合理的权责分担机制。省级统筹后，黑龙江对全省基本养老保险基金实行预算管理，凡按预算指标完成征缴计划的，基本养老金发放出现缺口，全部由省统筹基金补齐；凡没有按预算指标完成征缴计划的，缺口由当地财政补齐。通过这种方法，分清了各级政府的责任，既保证了离退休人员的基本养老金权益不受侵犯，又没有因为省级统筹后责任主体的变化而影响基本养老保险费的征缴。

2．陕西省“五子模式”

2001年1月1日起，将养老保险的统筹级次由原先的地方级统筹提升至全省统筹。形成了具有陕西特色的养老金社会化发放模式——“五子模式”。即“政府定点子，社保开单子，税务收票子，财政补空子，银行（邮局）发票子”。政府定点子，就是省政府在社会保障工作中，从领导到机构设立，从管理体制到工作要求，从筹措资金到解决社保难题，都要起到“省政府是确保养老金发放第一责任人”的不可替代的决定性作用；社保开单子，就是社保部门每月将审核后的缴费基数和应收基金数，逐企业开具应征基金单，交由地税部门征收;资金不能保证社会化发放时，向省财政开单子申请调度资金；税务收票子，就是地税部门根据社保部门提供的征缴单向企业征缴基本养老金；财政补空子，就是基本养老金支付由省财政兜底。全省积累金全部上缴省财政统一调剂使用。中央财政通过转移支付补助的资金由省财政统一筹集，一次性划到省社会保障基金支付专户；银行发票子，就是由社保机构按月将应给企业离退休人员发放的基本养老金，按期划转到银行，由银行按照社保人员办理的存折发放养老金。

在实际操作过程中，具体做法是：

（1）基本养老保险费收入统一缴入省财政专户，地市、县地税和社保经办机构取消收入过渡户和财政专户，财政对基本养老保险基金的补贴也一并转入专户，不再按项目拨付各市财政部门。

（2）基本养老保险金由省社保局统一拨付，实现社会化发放。具体拨付渠道是：省财政于每月5日前将基本养老金通过财政专户直接拨付到省社保局，省社保局于每月10日前将所需资金拨付到各市养老保险经办处，市经办处于每月15日前将所需资金拨付县区经办机构，离退休人员基本养老金一般在每月25日上卡发放。

（3）基金结余全额收缴省财政专户管理。

（4）严格执行养老金发放政策。各地市、县严格按照国家和省规定的统筹项目计发养老金，不得自行出台政策及规定，不得擅自提高或降低待遇，不得擅自扩大或缩小统筹范围。尤其是对于各市县自行增加的项目和提高的待遇标准，不得纳入省级统筹支付范围。

（5）养老金垂直管理，是指陕西省社会保障局，负责对各级养老保险经办机构从人员管理、行政管理、业务管理、财务管理、固定资产管理、信息管理等方面一管到底。其中，陕西省社会保障局是隶属于省劳动保障厅的二级局，各级养老保险经办机构是省社会保障局的下派单位，直接面对全省参保企业和个人，按照“统一政策、统一费率、统一统筹项目、统一拨缴方式、统一调剂使用基金”的方针开展全省的养老保险经办工作。在日常工作中，采取三重负责制，即各区县养老保险经办中心对市养老保险处负责，市养老保险经办处对省社保局负责，省社保局对省劳动和社会保障厅负责。

3．新疆“一级核算、两级调剂”模式

新疆自治区1999年起根据奔去实际情况开始实行“一级核算、两级调剂”的省级统筹模式。其主要内容有：

（1）省级统筹实行一级核算、两级调剂。自治区对地州市范围内的资金余缺进行统一调剂；各县（市）的余缺，由地州市负责调剂。各县（市）历年结余和平时征缴的基金，除留足两个月所需费用外，其余全部集中到地州市管理。

（2）每年年初，一次性核定各地的基金收支计划，按月进行资金调拨。除遇特殊情况外，年度计划一般不作调整。

（3）年度收支计划由自治区劳动保障厅和财政厅联合行文，共同组织实施，确保如期完成。

（4）年度收支计划既包括地方企业，也包括原中央行业统筹单位，各类企业执行同一个政策，实行统一测算，统一记账、统一调剂使用资金。

（5）调剂金实行刚性上解。不管各地基金收支是否有结余，都必须按工资总额的l%向自治区上解。

为了调动和发挥自治区及地州市两个积极性，新疆在制定和执行省级统筹方案的整个过程中，主要坚持了如下做法：

（1）自治区对基金只作统一调度和统一核算，多数留在各地的帐面上。省级统筹初期，将过去各地结余的基金只向自治区上解20%，以后每年按当地工资总额的1%向自治区上解调基金。

（2）每年制定省级统筹收支预算时，既不将各地当年扩面、清欠等增收因素计算在内，也不将新增退休人员增支和企业新欠费欠收因素考虑进去。

（3）省级统筹方案明确规定，各地基金征缴率若达不到90%而形成的资金缺口，自治区不予调剂，由各地动用历年结余解决。动用历年结余仍不足的，由当地财政负责解决。