《上海国资》：参照国际社会的做法，您认为在大部门制改革中，哪些部门适合整合到一起？

马庆钰：大家都知道，在一些管理比较成熟的国家比如经济合作组织成员国，中央或者联邦一级的机构大部分设置20个以内。地方政府也是如此，比如美国的明尼苏达州政府有23个部门，地方政府的纽黑文市是15个部门。他们的经验值得重视。在我国，各级政府情况不太一样，而各个地方政府的情况也有差异。但根据大部门制的内涵要求，只要具有操作的条件，职能关联性强的部门就可以进行整合。在中央一级，比如铁道与交通，教育与科技，环境与资源，农业与水利，卫生与人口计生，审计与监察，民族、宗教、侨务，社保与民政都是可以考虑合并的。除了这些外，在省级以下的各级政府整合的余地还要大，比如经济合作局与商务局，档案局与史志办，房管局和住房与建设局，公路局与交通运输局，金融与财政，农业、水利与农机，市政、人防与公用事业和行政执法，资源环境与规划，林业与旅游，在这些部门之间的职能关联性很高，非常相似，重合就会造成扯皮摩擦，还会增加财政开支；分散的机构设置也不利于服务型政府的实现。

《上海国资》：现在大家比较关注今年3月份大部制改革方案的出台，尤其是铁道部并入交通部的事情，您怎么看？

马庆钰：早在2008年铁道部就打算并入交通部，但在协商过程中没有取得一致，现在时机基本上已经成熟，归并的目的主要还是政企分离，让决策更加客观，执行更加专业，监督更为中立和有效，避免职能混杂和利益粘连带来的公私合谋，也有利于决策的公平公正，和提高铁路系统对于社会公众的整体服务质量。

合约式管理

《上海国资》：您之前提到的合约化管理具体是怎样一种形式？

马庆钰：合约式管理或者叫合同化管理，是大部门制当中机制创新的一个关键模式。光有政府的组成部门完全不够，它们做出的管理或者服务决策需要有机构去执行，这就需要有相应的执行机构。国际上许多进行了成功改革的国家，做法是在核心部门和相关的执行机构之间实施合约式。管理合约一般包括：组成部门与执行机构之间的责任关系，机构存在的目的和工作目标，机构提供的服务内容、范围与质量标准，执行机构的治理结构形式，负责人的产生方式，机构负责人的资源配置权限和空间，机构人员的工资和人事安排上的原则，绩效评价标准办法和激励办法等。这种类似于企业管理的机制，很像是“放风筝”。作为执行机构政府不再将其作为行政化的下级，在管理与服务上获得比原来大得多的自主空间，这将有利于成本降低和效率提升。

但是这些执行机构无论怎样“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，终究还有一条合同管理的线留在政府核心机构的手上，政府通过最终通过绩效评估来实现激励，通过双方认可的合同来实现有限度约束，政府部门在年底根据绩效标准对执行机构实行评价和奖惩，日常不再插手执行机构的具体运作，执行机构因此更具自主性和灵活性。这种合约化的模式非常具有弹性，能通过合约对双方进行约束和节制，减少官僚性和行政性，也真正有助于决策与执行分开。这就是我说的大部门制中的“放风筝机制”。

《上海国资》：执行机构是指哪些？如何区分？

马庆钰：大部门制中说的执行机构不是一般部门机构中的下级机构。而是具有相对独立性的部门机构，从职能上可以比较明显分辨出来。比如农业应当有农业政策核心部门，而相关的水利、农机、粮食、种子、化肥、畜牧兽医等应当是农业政策部门的执行机构；比如广播、电视、新闻、出版等，应当是文化政策部门的执行机构；公路、水运、铁路运输等，应当是交通政策部门的执行机构；公用事业、行政执法、人防、房管等可以是市政管理决策部门的执行机构；开发区、经济区、商务合作、供销、外国专家服务等可以是商务与经济发展政策部门的执行机构；旅游管理与服务可以是资源环境与规划部门的执行机构；等等。

还有一类执行机构可以通过事业单位改革来获得，比如地方政府中有很多事业单位承担公共服务职能。其中比如计划类的服务中心，道路路灯，地下管线，污水处理，环境监察与检测，城市卫生与公园管理，疾病预防与控制，医院，学校，社保提供，住房公积金，监狱与教养，水文地质地震，航道维护管理，流域管理，水利设施维护，道路交通设施维护，各种技术研究以及培训中心，关系居民日常生活的自来水、电力、燃气、暖气供给，以及食品药品质量检验监督，其它各类产品的质量技术检验与监督等等，都应当改造为规范的独立执行机构。

再有就是具有特定能力和资质的社会民间组织比如行业组织也可以成为执行机构。政府可以保留属于政策制订范畴、必须要政府介入的职能。