“放风筝式管理”

《决策》：针对上一轮改革存在的“貌合神离”问题，新一轮改革要如何规避？

周天勇：2008年以来的大部制改革中，有些并入的机构并没有真正合并，貌合神不合。个人认为一在魄力二在决心。决心下到什么程度？是比较温和的还是比较妥协的，还是真下决心、破除阻力真要干？

马庆钰：除了上述问题外，出现貌合神离实际上是合并之后机制创新的缺失。这种机制简单说，就是核心的决策部门，必须要有基于科学管理和合同管理的若干个执行部门和机构予以支撑。我们现在没有认识到这一点，也没有做成这种新的工作机制。

《决策》：十八大报告明确提出要“深化行政体制改革”，大部制改革作为行政体制改革的突破口，下一步应如何推进？

马庆钰：首先要做到三个统一部署：即统一部署自上而下各级改革；统一部署党委和政府的同步改革；统一部署全国各地联动改革。切实避免比较普遍存在的下改上不改、政改党不改、有改有不改的问题。

其次大部制改革应与关联性改革结合起来。现在来看至少需要做到与事业单位改革结合，与编制改革结合，与公务员工资福利制度改革相结合。

第一，大部制改革要与事业单位改革结合。事业单位改革也是一个热门话题，其要害矛盾不在于分类，而在于今后这类机构如何通过存在形态的调整，较为彻底改变长期惯养而成的“二政府”官僚化德性，使其回归社会性服务组织的本质。出路应该是在合理分类基础上，走向事业单位法定机构化和法人治理结构化。可以学习国际社会经验，让有条件的公益性事业单位要有相应法规条例作为存在的依据，并通过法规条例对事业单位的活动范围、任务范畴、服务标准、高管产生、资源空间和治理结构等进行确定，包括如何评估、奖惩，都要在条例里面做出清楚说明。而且在原来政府组成部门和所属法定机构化的事业单位之间，用带有合约式管理的市场方式，取代原来的官僚行政化管理方式。这两者的结合就是一种大部门制改革中的机制创新，大部门对所属事业单位之间的管理关系，由僵化变为弹性，由行政性变为企业性和社会性。这种“放风筝机制”，既可以为改革后的事业单位“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”提供舞台，释放更多服务能量，同时也保证不管空间多大自由度多高，都有一根线牵在核心的组成部门手里，这就是合约。这个事业单位今后的理想存在形态，只有通过一并进行的大部门制改革得到实现。

第二，大部制改革要和编制改革相结合。大部门制改革牵涉政府部门、管理部门的设置，还涉及部门机构人员调整，因此编制改革必将牵连进来。比照一些发达国家的经验，现在我国机构改革中面临的主要不是公职人员的裁减，而是公职人员岗位配比问题。受到过去计划经济和管理习惯的影响，迄今为止在我国公务员岗位配比很不合理，主要是：官僚机构多，执行机构少；管理人员多，服务人员少；后台人员多，一线人员少；务虚人员多，实务人员少。这不符合服务型政府建设的要求。下一步深化大部门制改革，一定要与编制改革紧密结合。总的取向是让编制调整体现三个倾斜：即保证机构编制向基层一线倾斜；保证机构编制向执行部门倾斜；保证机构编制向行政系统倾斜。将决策与执行二者人员之间比例至少逐步调整为4:6，最理想是3:7，实现编制管理的科学化、规范化、法制化。

第三，大部制改革要与公务员福利待遇制度改革结合。大部门制涉及官员的利益主要是待遇问题，面临利益的重新分配。因此我们要在现有公务员法的基础上，按照官员的资历及其所做贡献设定相应的级别上升空间，然后根据他的级别来确定工资和福利，而不与官员官位挂钩，从而减少阻力，也是比较科学的一个办法。

总体来讲，大部门制关键不在于精简机构和人员，而是促进现代市场经济体制与现代社会治理格局，要注意公务员岗位配比设置，由管制观念转向服务理念，强化执行队伍，创新机制，将核心决策部门与其相应的各类执行机构之间的合约式管理机制做出来。

周天勇：主要看中央的决心和力度。有些部门设置很麻烦，个人认为大部制改革实际上是中央的事情，要克服阻力。我有个设想，就是以划小省级区域来统筹改革。美国三亿人口，五十多个州。我们十三亿，三十多个省及直辖市。个人认为完全可以划成60个，实现省直管县，减少政府层级，还能分流干部，分流领导。（记者 查英）

原载：《决策》2013年第1期杂志