*本文系国家社科基金一般项目“冷战时期南海地缘形势与中国海疆政策研究”（11BGJ028）的阶段性成果；2010年黑龙江省普通高校第四批“新世纪优秀人才”基金项目（1155-NCET-013）的阶段性成果。
［摘要］20世纪90年代，美国和日本开始更加积极地介入南海争端，南海地区再次凸显“边缘地带”特性。在此背景下，东南亚某些国家不断在南海岛礁制造事端，进行主权造势，对中国南海主权进行严重挑衅。为维护南海权益，中国除了继续对南海宣示主权外，同过去相比，更侧重于根据公认的国际法尤其是《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度,通过国家间的协商、谈判以解决南海争端。同时，适应国际形势和南海形势的变化，中国政府对南海政策做出了适时调整，即制定并完善国内法，正式确立“搁置争议、共同开发”方针，加强了海疆国防的建设。
20世纪90年代，随着国际局势的变化，美国和日本开始更加积极地介入南海争端，南海地区再次凸显“边缘地带”特性。在此背景下，中国政府在坚定维护中国南海主权的前提下，对南海政策做出了适时调整。
一、中国南海疆域面临严峻的地缘形势
在影响南海争端的诸多国际因素中，美国对南海局势变化所起的作用最大、最直接。20世纪90年代初期，美国官方、民间舆论和有关学者在南海对于其亚太安全重要性问题上的认识存在分歧，因而美国在南海问题上表现出矛盾的态度：一方面美国声称不介入南海争端。苏联解体后，美国调整全球战略部署，从菲律宾撤出了所有部队，相继关闭了苏比克、克拉克基地，美国官方对此的解释是，“因为这里没有形成对美国的直接挑战者，于是美国愿意让区域内的国家来解决地区争端。”［1］为保留调整立场的选择权，美国有意避开南海主权争端这个敏感话题，转而强调《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的重要性来表达对南海问题的关切。另一方面鉴于南海战略位置的重要，美国没有也不可能放弃该地区，时刻准备在南海争端中发挥作用。［2］在这一背景下，美国开始考虑以何种新的方式介入南海问题。1993年5月，美国宣布了其东亚政策的三大支柱：维护美日、美韩既有的同盟关系；确保美军在东亚的继续存在；开展亚太多边安全磋商。第三支柱的内容包括为解决潜在冲突——南海争端而设立特别工作小组。《日报报道美改变东亚政策转而重视亚洲多边安全协商》，《参考资料》1993年5月13日，第39～40页。这表明美国已开始把介入南海争端提高到政策层面。1995年“美济礁事件”后，美国开始从亚太地区安全的角度重新审视南海争端，其南海政策也从保持所谓“积极中立”逐渐倾向于偏袒东南亚国家。此后，美国《东亚战略报告》、《南海政策声明》、《东亚及太平洋地区安全战略报告》等有关国家安全战略文件陆续出台，其核心诉求之一是确保美国在南海的利益，否认中国对南海的主权。美国亦与一些东南亚国家在军事领域展开了一系列合作，在南海陆续举行“肩并肩”、“金色眼镜蛇”、“卡拉特”等军事演习，1999年达14次，2000～2003年共23次。美国利用扩大与东南亚国家的防务合作之机，筹组以其为核心的地区多边安全合作体制，增强其干预南海地区事务的能力。美国立场的转变使南海问题从原本不是中美之间的问题，演变发展成为中美战略博弈的新战场，成为继台海问题之后中美关系发展的一个“新结”。
冷战后日本也从战略上开始逐步介入南海地区，企图借助美日同盟和地区其他力量，插手南海地区安全事务，其目的是使南海问题久拖不决，牵制中国的发展，并在限制中国的同时扩大日本在东亚的影响力。“美济礁事件”后，日本提出向菲律宾提供至少10艘巡逻艇，以增强菲律宾海上力量，搅局意图十分明显。日本官员公然声称：“有朝一日一个敌对的大国可能切断从波斯湾到日本的重要石油运输线”；《美报文章〈美国对中国的野心视而不见〉美一外交官说美政府从来没有一项连贯一致的对华政策》，《参考资料》1996年8月13日，第2页。有的日本学者强调：“南沙关系到日本的利益”，因此日本的介入“可能成为解决南沙问题的关键所在”。《南沙群岛争端的特点及发展趋势》，《参考资料》1995年12月30日，第15页。日本媒体、学者及官员把南海争端炒作为“中国威胁论”，而日本政府开始采取政治介入的态度，在中日领导人会晤时，屡屡表达对南沙问题的关切之意。1995年8月，日本外相河野洋平在参加第二届东盟论坛时提出，南海问题可在“东盟地区论坛”框架中讨论。《日本决定在东盟地区论坛会议上积极地提出南沙问题》，《参考资料》1995年7月29日，第8页。出于其亚太安全战略的考虑，日本不但把南海争端与东海、钓鱼岛问题联系起来，还通过《日美防卫合作指针》、《周边事态法》、《自卫队法修正案》和《日美相互提供物资和劳务协定修正案》等的制定，为日美联合应对日本领土之外的“周边紧急事态”提供法律依据。日本希冀假手南海问题积累对付中国的经验，同时也想借南海争端牵制中国，因此，日本认为在南海争端中“保持中立是困难的”。［3］
冷战结束后，在改善与中国关系的同时，越南和菲律宾等国通过在争议岛屿进行政权建设、领导巡视等方式，不断加强对南沙的所谓“主权宣示”，使得有关国家和中国在南沙群岛主权问题上的对立公开化、表面化。这些国家采取的措施有：（1）争端国相互利用，逼迫中国在南沙主权上让步。“美济礁事件”后，菲律宾利用各种场合试图将南沙争端国际化，菲律宾外长在与印尼外长举行会晤时，表示欢迎区外国家共同合作开发南沙群岛。菲律宾和越南达成了“行为准则”协议，宣称在他们占领的南沙争议区保持稳定。1994年越南总理武文杰在亚洲协会主办的经济研讨会上声称：“应该举行国际会议，设法解决问题。”《越南总理武文杰鼓吹通过国际会议讨论南沙问题》，《参考资料》1994年5月20日，第13页。（2）拉拢美日等国支持。越南、菲律宾、马来西亚等国以油气招标为诱饵，吸引美日等石油公司在南沙海域进行油气勘探活动，试图以利益链条加强区外大国对南海问题的关注，力图使南海问题进一步国际化。据美国能源信息署等机构的不完全统计，20世纪90年代至21世纪初在南沙拥有石油承租权并从事油气勘采的国际石油公司大约有200多家，南沙油气开发呈国际化的势头。据美国能源信息署等机构的不完全统计，越南已与50余家外国石油公司签订了30个联营合同，在南海已钻井90余口，至少有7口井位于中国传统断续线内，约有1/6的海上石油产量来自于中国传统断续线内海域；菲律宾从1971年开始就与美国、加拿大、瑞典等外国石油公司合作在南沙群岛海域钻井，每天在南海地区开采近1万桶的石油；马来西亚在中国传统断续线内开采的油田已达18个、气田40个，其油气开发范围已深入中国传统断续线内约120海里；文莱在南海地区有8个油气田，日产石油195万桶，约1/3的油气产量来自中国传统断续线内；印度尼西亚在中国传统断续线内钻了20多口油气井。参见杨泽伟：《“搁置争议、共同开发”原则的困境与出路》，《江苏大学学报（社会科学版）》2011年第3期。（3）行动上加紧蚕食，企图造成占有事实。越南不断加强海空军现代化步伐，向俄、印等国购买先进的军事武器，不断增强其在南沙地区的军事存在。菲律宾亦不断增强武装力量，实施国防现代化计划。菲律宾众议院议长、武装部队现代化法案的起草人之一何塞?德贝内西亚欲盖弥彰地说：“中国在斯普拉特利群岛（南沙群岛）的侵略与我们决定拨款搞军事现代化之间没有直接联系，可是我们要说它加速了这个进程。”《拉莫斯签署20亿美元拨款法案用于国防现代化英报说菲军方即将大肆采购国防装备》，《参考资料》1995年7月26日，第22页。（4）东盟协调成员国在南海问题上采取合作的立场。1992年针对中国领海法的颁布以及中国与克里斯通公司签订万安滩的石油合同，东盟外长会议通过《关于南中国海问题的宣言》，这是东盟首次在南海问题上进行合作。越南加入东盟后，中国更面临东盟扩大和集体“抱团”针对中国的局面。
尽管南沙问题成为各方关注的焦点，但是20世纪90年代，有关各方均没有采取重大的军事行动，而是强调以和平的方法协商解决争端。菲律宾声称要“准备参加会谈，通过和平方式、而不愿意诉诸武力或武力威胁来解决这一地区在领土主权问题上的冲突”；越南声称在找到一个永久性解决办法前，“为了地区和平、稳定与合作的利益”，主张通过和平谈判解决争端。《菲外长声称对南沙群岛部分岛屿拥有主权但愿意谈判解决》，《参考资料》1992年3月7日，第12页。马来西亚、印度尼西亚、泰国等也声称通过外交途径解决争端，美国和日本也不希望南沙争端而造成地区形势过于紧张。造成这个局面的原因，除中国保持了高度的克制外，还要注意到三个方面：一是美日在亚洲都存在着重要的经济利益，维持南海问题“悬而不决”，既符合美国推崇的“巧实力”策略，也符合其牵制中国的最大利益和长远战略考量。二是南海周边国家深知，使用武力只能迫使中国使用武力，不但于事无补，而且会失去国际舆论的支持。从另一个方面讲，发展经济也是南海周边国家的一个共识：“我们不是把任何问题都撇在一旁，我们只是说，环保问题、发展问题现在是头等重要的问题，而不是所谓的主权问题。”《西亚松说不能期望中菲很快解决南沙争端》，《参考资料》1996年11月29日，第7页。三是东盟的历届外长会议以及高峰会议，严重关切南海形势的发展，多次提出要根据《东南亚友好合作条约》、《东盟南海宣言》以及《公约》，寻求早日和平解决南海问题，这在客观上对越、菲等国的南海过激行为有一定约束作用。
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