原题：新型城镇化只能是政府有限主导———访国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎

十八大报告中八次提到了城镇化，李克强总理也多次强调，城镇化是我们最大的内需潜力所在。但是未来城镇化道路该如何走？新型城镇化“新”在哪里？城镇化发展规划的改革重点在哪里？如何解决和纠正当前城镇化过程中存在的各种问题和错误做法？这些问题成为摆在新一届政府面前的一道道难题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心是国内开展城镇化研究比较早的单位，曾提出了多份富有建设性的政策建议。近日《经济参考报》记者采访了该中心研究员冯奎。

●政府全面主导的城镇化发展蜕变成为谁官职高谁有话语权。许多地方的城市规划因此严重违反科学规律，带来了重大损失

●政府一家为大，主导城镇化发展，为了自身政绩需要、面子形象需要，摊大饼、搞扩张

●国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，我国2000～2010年达到1.8倍

●由于土地收益分配以地方为主，且地方政府对土地收益有较大的支配自主权，这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地，然后高价出让

●人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难

政府全面主导城镇化发展模式弊端显现

《经济参考报》：中国的城镇化发展模式与其它国家相比，存在许多不同之处，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主导的作用。有人认为，这种政府全面主导的城镇化一定程度上有利于城镇化率迅速提升，有利于政府对人口流向、产业发展等进行调节，但是也有人认为，这种模式也面临着部分政策失效、负面影响渐渐显现的问题。您怎么看待这个问题？

冯奎：政府全面主导的城镇化干预人口向城市集聚，以行政手段影响城市增长，这种干预主要通过制定户籍政策、土地政策、行政区划调整政策、投融资政策体现出来。

首先，人口户籍政策。城镇化的实质性内容就是人口由农村向城市的流动。中国的户籍制度通过对人口流动实施限制，从而成为政府对城镇化进行干预最有力的手段。

自1958年至80年代初，政府通过户籍政策全面控制人口迁移。从1980年代初至2000年，户籍政策不断放松，但对迁移仍设置许多前提条件。从2000年至今，县以下户籍已基本放开，但是各地过高的“门槛”仍然排斥农民工进城。

其次，土地政策。中国一系列土地制度保障了国家可以主导城镇化过程中的土地利用。第一，从土地所有制规定来看，《土地管理法》规定，“城市市区的土地属于国家所有”，即规定国家对城市土地的所有权，而任何个人、组织或企业都不能拥有其所有权；第二，土地规划制度，特别是土地利用总体规划的规定要求，土地使用者在利用土地时，要严格按照土地规划，不能违背；第三，土地用途管制的规定强调，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第四，土地储备制度规定，城市土地依法进行土地使用权的出让必须经过政府储备；第五，土地供应制度，包括土地利用总体规划和年度计划等，以指标的形式保证土地用于政府指定的地区或部门。基于上述一系列制度，各相关部门出台了多项政策文件对土地市场进行宏观管理与调控。这些管理与调控手段涉及城镇化过程中各类相关用地，比如住房用地、工业用地、商业用地等。通过这种办法，国家实施了对城镇化的主导。特别要注意的是，这些政策的执行期限并不明确，一般表现为“通知”、“工作方案”、“意见”等典型行政化的特征。

第三，行政区划政策。中国城市和小城镇的设置需要按照一定标准、程序报批，经过严格审定后才可被认定为是城市或小城镇。1984年的小城镇设立政策、1986年的县级市设立政策，是迄今为止影响小城镇与中小城市发展格局最重要的政策。

第四，规划政策。规划政策作为政府管理经济的一项政策工具，种类繁多。据有关部门统计，经国家法律授权编制的规划至少有83种。这些规划工具强调上下口径一致，上级部门的规划制定的指标会层层分解到下级部门的规划，因而导致在整个城镇化过程中，各种规划体现出一种政府主导的、计划经济较浓的色彩。

先看发展规划。国家层面制定全国国民经济与社会发展规划，省、市、县层面将上级部门的经济与社会发展规划的主要指标进行分解落实。国土资源部门和发改委部门负责编制国土规划。国家层面制定全国性的国土利用规划，省、市、县、乡分别制定各自的国土规划。国土利用的主要目标通过这个规划进行层层分解。建设部门牵头编制城镇体系规划。省域城镇体系规划、市域体系规划、县域城镇体系规划也基本上上行下效。在规划编制过程中，上级行政部门的规划对下级行政部门的规划进行指导与监督。

上述各类规划中，发展规划不是法定规划，但由于它是发改系统主导，总体协调性较强。建设部门的城市规划虽然是法定规划，但在中国的国情条件下，受到城市政府行政命令的影响较大，出现所谓“行政权威大于知识权威”的现象。各类规划在城市这一层面，多被政府利益引导着前进。

第五，投融资政策。1994年1月1日起，国家实行了分税制，规定土地出让金收入30%归中央，70%归地方。由于中国城镇化过程中面临着大量的基础设施建设以及人口城镇化发展，资金缺口较大，而地方又没有培育起财产税等长期收入来源，这使得地方城市政府开始不断依赖土地财政收入。2010年，土地出让金已占地方主要财政收入70%。政府对土地出让金的依赖是一个循环，即政府越依赖于土地出让金，它就必须通过依赖高度垄断的一级土地市场。而这又会导致政府有着强劲动力从农民手中征地，并阻止农民在集体土地上进行城市化的探索。

另一方面，中国城镇化过程中基础设施、农民市民化所需资金的多元投入机制并没有形成。长期以来，我国对中小企业、民营企业的投资采取的是法有规定方可进行投资的政策，而不是法无明文禁止都可进行投资的政策。2010年5月，国务院颁布“新36条”，鼓励民间资本参与电力建设、兴建各类学校、医院等设施。“新36条”在很多方面具有创新性，但也存在许多问题。一是鼓励民间资本参与的大量投资项目，其细则出台依然需要有关部委研究后推出。由于民间资本参与投资建设的领域与部委原先管辖的领域存在一定冲突，部委或其直属、下属单位对民间资本参与投资建设有抵触情绪，因此细则内容上有一定折扣。二是这份“新36条”出台后，进一步明确了部委牵头单位。许多对民间资本的鼓励性措施，往往要由多个部委协调解决。这导致协调成本较高，本来是简化的投资鼓励政策可能又演变成为投资审批政策。