户籍、土地、等级化管理等问题障碍城镇化进程

《经济参考报》：这些制度和政策对城镇化进程产生了哪些不利影响？

冯奎：正是因为在户籍、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面存在大量的问题，新型城镇化向前推进中遇到多方面障碍。

一是户籍方面。过高落户“门槛”排斥农民工。一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”；还有一些地方规定劳动人口的落户条件是，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税等。

农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是，他们在流入地的落户成本较高，到目前这笔成本的分担机制并没有建立起来。

居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农民户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，户口登记制度统一的背后，配套政策大多没有跟进，养老、医疗、低保等方面的福利待遇基本没有落实。

二是农民工基本公共服务方面。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面问题一是入读公办学校难。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府预算没有针对外来农民工子女的教育经费。二是择校借读费用高。广东省一些城市规定，达不到积分的农民工子女在就读公办学校时，要交借读费2-3万元。三是民办打工子弟学校教学质量较差。

城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口。农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾。农民工缺少职业病防护服务，他们在城中村的环境卫生条件较差。

外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社会保险设计和服务上存在的一些问题，一些地方的农民工出现退保的现象。

三是保障性住房建设方面。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险，保障性住房建设的可持续性差。当前，很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能慢慢排队。从世界各国经验来看，早期公租房供给少的时候，政府发挥主导作用；后期则要逐渐退出。但目前中国大规模保障性住房建设政府的角色尚未完全明晰。

四是土地管理方面。城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动(流转)二者之间产生了严重的冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度上存在的种种问题，缘于各种法律制度中有关土地管理的表述，存在着一定的矛盾；缘于不同历史时期对土地的作用形成了不同的认识；缘于不同利益主体的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已经成为未来城镇化的一个核心的问题。

五是不合理的城市管理体制方面。等级化的行政管理体制，制约了较低等级的城镇的发展。比如一些小城镇，人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的土地利用指标的政策支持，低等级城镇获取土地指标非常困难。