健康权是公民的一项基本权利，保障公民的健康权，是国家的责任和义务。现阶段，我国正推进医保的全民覆盖，并取得一定成效。但由于全民医保体系还在健全完善中，基本医疗保障还存在“缺位”和“错位”的状况。为解决目前医疗保障领域的焦点问题，化解社会矛盾，实现健康权保护事业的法治化，我国有必要制定《基本医疗保障法》。

　　《基本医疗保障法》的制定势在必行

　　制定《基本医疗保障法》是保护公民健康权和规范国家基本医疗保障义务的必然要求。从我国《宪法》第45条的相关规定中，可推导出健康权作为我国公民一项基本权利的法律地位。也正是在此基础上产生了国家的基本医疗保障义务。一般而言，国家的基本医疗保障义务主要包括承认义务、规则提供义务、平等保护义务、出资义务、体系运作义务、权利救济义务等。在现代法治国家，公民的基本权利和国家的义务，必须由法律来规范，而健康权的人权属性和基本权利属性决定了对公民健康权的保护和对国家基本医疗保障义务的规范，必须改变过去的政策模式，要通过法律来调整。

　　制定《基本医疗保障法》是健全中国特色社会主义法律体系的必然要求。目前我国的法律体系虽然已经形成，但它本身并非完美无缺，因此立法工作只能加强不能削弱。当前，随着我国新医改的有效推进，医保全民覆盖等基本医疗保障改革已经取得了重大成就，各地先行先试也积累了很多经验，通过法律来调整基本医疗保障工作的立法条件已经成熟，应抓紧研究制定《基本医疗保障法》。有观点认为，有了社会保险法，就不需要制定《基本医疗保障法》了。应当认识到，一方面，社会保险法涉及面广、内容较为宏观，还需要有单行法、专门法来配套，而《基本医疗保障法》就属于其中的一个单行法、专门法；另一方面，社会保险法存在诸多缺陷，比如，对医保规定过于简单、固守分割的医保体系、缺乏医疗救助体系、缺乏医院强制救助义务规定等，急需制定《基本医疗保障法》进行补充。

　　制定《基本医疗保障法》是保障和改善民生、促进社会公平正义的必然要求。城乡大病医保等医改新政的出台，对于解决人民群众“因病致贫”、“因病返贫”等问题有重要意义。这些新举措的制度化、可持续化，都要靠法律来保障。同时，医保体系分割、医保统筹层次低、医保异地结算难、医保资金管理不善等体制性问题，都还有待新的立法来解决。《基本医疗保障法》则能够通过规定国家的基本医疗保障义务，调节医疗资源分配，给医疗需求者以基本的健康保护。因此，其对于打破医疗保障城乡二元分割、体制内与体制外二元分割的局面，建立城乡统一的公民健康保障制度，具有重要意义。

　　《基本医疗保障法》应重点考虑的内容

　　立法理念。要把保护公民健康权作为首要理念；要平等保护公民健康权；重视实现社会公平，取消体制内体制外、城市乡下的分割歧视；坚持衡平理念，正确把握公民根本利益、现阶段公民共同利益、不同公民群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面利益，妥善处理国家义务、个体权利、市场自主、社会慈善等之间的关系。

　　调整主线。健康权作为一种积极性的请求权，它的概念本身就包含着给付性的国家基本医疗保障义务，无国家保障，健康权则无法实现。所以，《基本医疗保障法》的首要任务是明确国家基本医疗保障义务，这是该法的一条主线。国家的基本医疗保障义务主要包括承认义务、规则提供义务、平等保护义务、出资义务、体系运作义务、权利救济义务等。

　　调整范围。世界银行把医疗服务分为三类，即公共卫生服务（任何收入水平的人都可消费或得到）、基本临床医疗服务（政府有责任保证所有人获得基本临床医疗卫生服务）、自由选择的医疗卫生服务（由个人承担）。针对这三类服务，在实践中应做到：（1）公共卫生服务和基本医疗保障分开。由于公共卫生服务在我国已由公共卫生类法律调整，故不应纳入本法范围。（2）基本医疗服务和提供基本医疗服务的硬件体系分开。基本医疗保障法只涉及基本临床医疗服务，不调整提供服务的硬件体系建设。（3）在普惠层（全民保健）、中间层（基本保障）和附加层三个保障层次中，基本医疗保障法只调整中间层，普惠层由公共卫生类法律调整，附加层由商业保险法调整。

　　关键制度。《基本医疗保障法》的关键制度主要有：（1）实现城乡基本医疗保险一体化，将三种基本医疗保险统合成统一的居民基本健康保险。（2）建立城乡一体的基本医疗救助体系。（3）确立医院的强制救助义务。（4）实现医保基金出资责任主体法定化，明确界定国家出资义务、社会出资义务和个人出资义务；进一步实行个人账户和统筹结算制度改革，提高医保资金使用效率；建立专门性、多样化的医保资金管理体制，实现国家级、地方政府级、社会性和私人性等多层级、多类别资金管理机构共存互补，确保医保资金到位。

　　（作者单位：清华大学、中南大学）

(来源:光明日报)