汪玉凯：本轮行政体制改革的主要特征与发展趋势

本轮行政体制改革，从理论上可以概括为以大部门制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革。推进行政体制改革，实质上是一个根据经济基础发展需要不断调整上层建筑的过程，不可能毕其功于一役，应坚持不断探索、总结经验、循序渐进、成熟先行。这里需要在思想认识上解决好两个关键问题：实行大部门制治理结构，部门大小的边界在哪里？实行大部门制组织结构的前提条件是什么？

十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称“《方案》”）引起社会各界广泛关注。把握本轮行政体制改革的主要特征，确立大部门制改革的正确理念，研究制定改革的推进策略，对本轮乃至未来我国行政体制改革非常重要。

本轮行政体制改革的主要特征

作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革给人们最深的印象就是突出了转变政府职能这个核心。《方案》内涵深刻，主要有以下几个显著特征。

突出问题导向。把行政管理活动中存在的一些突出问题作为改革的优先选项和切入点，这是《方案》的一个显著特征。如食品药品安全、人身健康以及大众出行等民生问题，成为改革的重要切入点。从政府管理和服务的视角看，正是这些领域存在一些长期没有解决好的老大难问题。比如在食品药品监管方面，长期存在监管分散、多头执法、各自为政、部门利益等问题，引起社会的强烈不满。这就需要从政府监管的源头上进行整合，确立合理的监管框架，构建无缝隙的监管体系。《方案》无论在食品药品监管和海上执法这两个老大难领域，还是在大交通体系构建方面，都迈出了实质性步伐。

突出转变政府职能这个核心。本轮行政体制改革的一个重要突破，就是围绕党的十八大报告确定的创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义这一转变政府职能的总方向，制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措。在放权方面，从发挥全社会的积极性和主动性出发，当放则放，包括政府向市场放权、政府向社会放权以及政府向企业、公民个人放权等。与此同时，确立了凡是公民个人、法人等能够自主决定的事项，凡是市场机制可以调节的事项以及社会组织可以替代的事项，都不应设立行政许可和行政审批的原则。这在一定意义上为继续深化行政审批制度改革指明了方向。在注重政府对外放权的同时，还强调了行政体系内部中央向地方放权、上级向下级放权，减少中央部门对地方过多、过细的管理。这些改革绝不仅仅涉及被整合的机构和部门，而是对所有政府部门都有普遍的指导意义。

突出构建政府管理的基础性制度。在构建政府管理的基础性制度、建立科学规范的政府职责体系方面，《方案》取得了实质性进展。比如，建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。建立这些基于信息网络技术的基础性制度，对提高我国政府管理水平和公共治理能力将产生深远影响。

突出整合。行政体制改革是一项巨大的系统工程。为构建一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，本轮行政体制改革突出了整合：一方面，通过机构整合，使政府的部门设置更加科学合理，比如组建国家卫生和计划生育委员会，就是国务院组成部委之间的整合；将新闻出版总署、广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局，就是国务院直属机构的整合。另一方面，通过政府不同部门的职能整合，消除职能交叉、职能重叠、政出多门、多头管理的痼疾。比如，除了整合食品药品监管和海上维权执法职能，还整合了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责；整合了房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、效能提高。这些改革不仅有望从根本上规范一些重要领域的执法和管理活动，而且为后续改革打下了基础。