新形势下促进就业的对策建议

在我国新增劳动年龄人口增速放缓，就业总量压力逐渐有所减轻的新形势下，促进就业的政策思路也要有所调整，要逐步从由实施扩大就业的发展战略向推动实现更高质量的就业转变。

（一）加快产业结构调整，实现由扩大就业总量向更加注重优化就业结构转变

一是加快传统产业转型升级，延续发挥劳动密集型产业的比较优势。在产业升级过程中，要保持主导产业的平稳更替，处理好产业结构变革特别是第二产业的结构转型，实现产业结构的升级和劳动密集型产业的区域间接续的并行。用先进适用技术改造传统产业，将技术要素充实到劳动密集型产业中，实现劳动密集型产业、资本密集型产业、技术密集型产业相互交融，并行发展。二是构建生产性服务业与制造业的互动发展机制，优化制造业就业结构。要适当压缩加工贸易，平衡国民经济发展，为生产性服务业发展创造条件。加快实行制造业的“主辅分离”，引导和推动制造业企业通过管理创新和业务流程再造，逐步将发展重点集中于技术研发及核心零部件生产，将一些非核心的生产性服务环节剥离为社会化的专业服务，以核心竞争优势整合配套企业的服务供给能力。三是促进现代服务业发展，优化服务业就业结构。把养老服务、少儿托管等专业特色服务、社区服务、家政服务、病患陪护服务等，作为支持生活性服务业的重点领域，引导其提高服务质量，降低服务成本和风险。加快服务业体制和机制创新，完善政策措施和经营环境，打破行业垄断，吸引更多的社会资本进入。

（二）加快区域发展战略调整，实现由扩大就业数量向更加注重提升就业质量转变

一是加快区域间产业转移，促进劳动者实现就近就地就业。加大对中西部基础设施建设的投资力度，改善投资环境，降低中西部地区产品的物流成本，提高外贸企业产业转移的积极性，鼓励劳动密集型、物流成本低、产品时效性弱的中小企业向中西部地区转移，推动雁行产业转移模式，使中西部地区在未来吸纳农村人口进入城镇就业中发挥更大的作用。二是统筹大中小城市协调发展，注重发挥中小城市吸纳就业的作用。鼓励大城市中心区人口和产业向周边中小城市扩散，积极引导农村人口和非农产业向中小城市集中，逐步形成人口集聚规模优势。综合考虑中小城市的区位条件、资源禀赋、产业基础、文化底蕴，科学定位主导产业，强化其产业集聚能力，促进新增劳动力就近就地就业。三是稳步推进农民工市民化，实现农民工稳定转移就业。中小城市要根据实际放宽落户条件，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城市居民。深化教育制度改革，以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。有条件的地区，应将在城市稳定就业的农民工，纳入政府廉租房、经济适用房、限价房政策的享受范围。

（三）加大人力资本投资，实现由促进就业向更加注重提升就业能力转变

一是增加人力资本积累，实现由“数量型”向“质量型”人口红利转变。加大教育的公共投入，降低家庭和个人教育支出比重，通过劳动力市场制度建设，矫正失灵的市场信号，提高人力资本投资回报率，引导家庭和个人对人力资本投资。二是优化教育发展结构，实施职业教育优先发展战略。政府要切实履行发展职业教育的职责，把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划优先发展。积极扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。加大对职业技术院校的投入，未来时期要在师资、资金、设备、政策等方面给予倾斜，并重点建设一批职业技术院校。三是启动劳动者“强制”培训计划，推行新成长劳动力“就业准入”。建立健全覆盖城乡全体劳动者，并能适应其职业生涯不同阶段需要的职业培训制度，使新进入人力资源市场的劳动者、企业技能岗位的职工、创业者、转岗、转业人员都能得到规范的培训。要在现已确定的职业准入范围基础上，有计划、有步骤地推行职业准入制度，逐步做到凡已公布实行职业准入的行业，新成长劳动力如果没有接受学校教育或职业培训并取得相应的毕业证或职业资格证不能就业。企业在聘用新成长劳动力时，只能与具有相应职业资格的劳动者签订合同。

（四）引导劳动者转变就业观念，实现由雇佣就业向更加注重鼓励自主创业转变

一是加强创业教育培训体系建设，引导劳动者转变就业观念。动员有条件的各类教育培训机构开展创业培训，鼓励有条件的地方建设一批示范性的创业孵化基地。加强宣传和舆论引导，多创作创业题材的节目，树立创业典型，大力弘扬创业精神，传播创业文化，逐步改变人们的传统观念，在全社会营造建立创业型社会的氛围。二是进一步改善创业环境，促进高校毕业生创业带动就业。简化创业政策落实过程中的审批程序，降低注册门槛，完备包括财税金融支持、税费减免、小额担保贷款、场地安排等扶持政策在内的促进大学生创业政策体系。严格规范收费行为，合理清理和废除政府各部门和各行政事业机构对个体、微型和小企业的有关一切不合理收费和罚款项目，改善创业环境，提高创业成功率和创业存活率。三是加强输入地和输出地的互动支持，扶持农民工返乡创业带动就业。沿海地区政府及企业在政策、信息、社会网络、创业理念等方面要实现与内地的互通，并加快沿海地区和内地在产业资源、人力资本、市场客户资源、财务资本等创业要素方面的互补整合，使返乡农民工可以得到地方政府和沿海地区的全方位支持。内地政府还要积极引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移，重点鼓励扶持发展本地特色农业、现代农业、品质农业、生态农业、特色农业，给返乡农民工提供在家门口创造就业的机会，就近、就地解决农村剩余劳动力的就业问题。

作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所

来源：《中国发展观察》