编者按：国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授近日撰文《论改革顶层设计的使命》。文中指出，改革顶层设计能否成为一个续航中国改革的有效概念，取决于社会各方面能否对其使命正确解读，形成共识。改革顶层设计所承载的是调整改革战略方向的使命，保护经济改革既有成果的使命，克服现有管理模式弊端的使命。这就要求把握和处理好政府与市场、民生与民主、特色与共性的关系，突破现有模式的束缚，用一个建立于民主法治之上的公共行政体制取代传统的集权行政模式，以适应经济基础变革的要求。

国家行政学院公共管理学部副主任、教授 马庆钰

“改革顶层设计”能否成为一个续航中国改革的有效概念，依然是一个非常值得关注的问题。前提是社会的方方面面，尤其是我国广义政府的核心决策层，要对这个战略概念形成正确的共识，包括改革顶层设计的命题背景、范畴边界、设计内容、实施路径等等。否则它就有可能成为一个混乱的甚至成为一个有名无实的概念。毫无疑问，改革顶层设计的提出，反映了我国执政高层对当下社会深层矛盾的忧虑，对社会发展责任的担当，对改革事业推进的魄力；它应当是对科学发展理论五个统筹的一项重要补充。现在的问题是如何把改革顶层设计这个具有历史性价值的“立题”，真正在实践中变成一个正确的“开题”，使之最终成为助推中国改革持续前进的新的动能补给，这个期待的实现首先取决于大家能否对改革顶层设计的内涵外延做出正确的解读。迄今为止，我认为有三个比较明显的问题需要克服：第一是改革顶层设计存在泛化现象；第二是不少论者对改革顶层设计战略价值的认识不够到位；第三是有关改革顶层设计的范畴重点看法不够清晰和一致。说明理论界人士迫切需要从经济社会发展前途的高度，来进一步调整对这个命题的认识把握程度和提高对它的聚焦度，从而共同努力使之真正成为一个内含着中国改革新使命的具有里程碑意义的有效命题。

一、改革顶层设计负有调整改革战略方向的使命

“改革顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。这个新概念的出现，对正处于阶段性沉闷疲惫和胶着迷茫状态的中国改革产生了不小的刺激作用，引来社会各界的积极呼应和热切期盼，成为改革发展空间中的一个极富想象力、冲击力、感召力、和影响力的热词。在百度可以看到到250万条与顶层设计相关的信息，在谷歌则有534万条相关信息。从十七届五中全会提出这个概念开始至今，直接以顶层设计为题名刊载的文献共有621篇，算上主题内容相关的文献已经超过2340篇。[注1]这些文献对于拓展讨论，扩大舆论，厘清本质，深化认识，发挥了重要作用。同时也看出，在这些文献中存在着比较严重的泛化倾向。

从文献统计看，在中央十七届五中全会使用改革顶层设计这个概念之前的10年间，以其为题名发表的各类文章一共只有236篇，平均下来每年不到24篇，且其中除了一篇文章与中央今天的使用意义相似外，[注2]其余基本都与工程建设范畴相关，说明此前的顶层设计概念与系统工程学的紧密相关性。而在中央十七届五中全会之后的一年半时间里，以顶层设计为题名发表的各类文章出现了816篇，平均下来每年达到544篇，以单位时段计算，比过去猛增了23倍。这个数字的变化显然是与中央对这个工程学概念的借用有关，是社会各界人士对此予以积极回应和呼应的结果。

虽然是受了中央的影响才出现了如此之多的相关文献，但是进一步分析就会发现，并不是所有作者都是在与中央提法一致的意蕴范围内来做文章的。从2010年10月到现在，以顶层设计为题名发表的816篇各类文章，分散在86个专业类别中。首先是其中的82个专业本身就不具有相关性，但是却发表了大量以顶层设计为题名的文章。比如投资领域有59篇，工业经济有47篇，金融有46篇，农业经济有30篇，医药卫生有23篇，证券22篇，信息邮政22篇，等等，这些领域发表的这类文章都是受了概念启发的结果，而内容上，与中央所提“改革顶层设计”的意图风马牛不相及。

其次是即便具有直接关联性的其他4个专业领域发表的全部265篇文章，也并非都是意义相关之论。如，数量排在首位的是行政学与行政管理，以顶层设计为题名的文章共有95篇，其中真正具有意义相关性的是54篇；次之是经济体制改革，题名下的文章共有61篇，其中真正具有相关性的是23篇；再次是中国政治，题名下的文章共有54篇，其中真正具有相关性的是24篇；最后是宏观经济管理与可持续发展，题名下的文章共有55篇，其中真正具有相关性的只有5篇。统算起来，4个关联性专业发表了具有意义相关性的文章一共只有106篇，所占比例仅仅有四成，而其余那六成的文章则主要探讨的是电子政务、社会保障、人力资源、城市建设、社会管理、城镇发展、能源管理、住宅保障、房地产政策、城乡统筹、收入分配、政策咨询，甚至是资本市场、职工教育、海洋经济、药品监管、绩效评估、新闻发言人制度、机关事务管理、公立医院改革的所谓顶层设计，等等。这证明了围绕着顶层设计，在专业理论界的确存在各说各话,持论各异的情况。

从系统论的角度说，任何范畴都有自己的层级结构，自然也就会有自己的“顶层设计”。但是中央此次所提出的改革顶层设计有它的特定含义，而不是一般意义上的概念借用。在中央经济工作会议上，在中央关于制定我国第十二个五年计划的建议中，以及在2011年两会的政府工作报告中，关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”

从这个富有新意的表述中，可以解读出“改革顶层设计”的三个主要精神：

第一是完善上层建筑，保障科学发展。2003年提出的科学发展观，强调我国基于改革开放的经济与社会发展，应当统筹、全面、协调、均衡、可持续，这是中央领导集体对我国发展内涵、发展要义、发展本质的拓展。在此基础上又提出了改革顶层设计的新思维，并且明确把上层建筑作为我国改革系统工程中的一个主要矛盾来对待，目的在于通过改革来完善以管理体制为核心的上层建筑，以适应正在迅速变化的经济与社会发展的需要。这个新的协调和均衡关系的提出，不仅是对科学发展理论的补充，也是对科学发展实践的促进。

第二是谋划改革全局，调整改革战略。此次提出的改革顶层设计，是和“全面深化改革开放”“更加重视总体规划”联系在一切的。这就意味着这个命题是实事求是和辩证思维的结果，意味着高层决策集体对我国改革进程中的问题有比较清醒的认识，对我国改革的系统性和全局性有正确把握。所以，关系可持续发展的改革顶层设计，是一个“全面”的改革设计，是一个“总体”的推进规划，是一个战略性改革安排。不仅要在那些容易接受的领域中继续深化改革和开放，而且也要以更大决心和勇气，推进那些比较棘手的领域的改革往前发展，以通过解决改革全局中的“短板”问题来获得改革整体发展的倍增效果。

第三是抓住改革关键，推动改革突破。已经持续了三十多年的改革开放，给我国经济社会发展带来了巨大变化。但是不容置疑的是，改革进程的确出现了滞缓和徘徊状态。其重要原因之一，在于一些重要领域的改革长期滞后甚至成为空白，从而成为改革全局中的拖累。基于对这个问题的认识，中央提出改革顶层设计的新概念，其意涵明确是希望“在重点领域和关键环节取得突破”，以打破我国改革的瓶颈和局限，推动改革事业开创柳暗花明又一村的新局面。

由此可说改革顶层设计是一个境界层次很高的命题。它覆盖改革全局，面向改革关键，所承载的是调整改革战略方向的使命。这正是它的价值所在，也是我国改革事业的希望所在。而前述一些专业领域的文章将这个被赋予特定意义的概念做泛化之用和泛泛而谈，可能会模糊、混淆、误读、偏离它的真正使命价值。对此现象，理论界同行有必要高度关注并予以澄清，在准确解读基础上提高对这个命题内涵的共识程度，通过正确引导和协同努力，推动改革顶层设计新概念在我国改革实践中真正释放出新的能量。